El costo fiscal de una “focalización complaciente”
Andrés Dauhajre Hijo
En 1996, la Fundación Economía y Desarrollo publicó “El Programa, Programa Macroeconómico de Mediano Plazo para la República Dominicana: 1996-2000”, un libro de 785 páginas que describía el conjunto de reformas estructurales que debíamos realizar para avanzar de manera sostenible hacia el desarrollo económico integral.
En el numeral 3 del Capítulo XX sobre Políticas para Mejorar la Equidad y Erradicar la Pobreza, abordamos las ventajas de identificar los subsidios que deberían ofertarse de manera focalizada. Indicamos que, aunque el tránsito desde los subsidios generalizados a los focalizados acarrearía costos políticos, los beneficios de la migración hacia la focalización eran considerables debido a la mayor incidencia progresiva que esta tendría.
Quienes revisen ese capítulo comprobarán que los autores alertamos a los diseñadores de política sobre la necesidad de ser cuidadosos en el proceso de transición, garantizando que los subsidios focalizados se fundamenten en informaciones precisas sobre la población que reunía los méritos y características para ser beneficiaria. Resaltamos la importancia de evitar incurrir en errores de cobertura excesiva (error de tipo II o E identificado por Cornia y Stewart en su trabajo “Public Expenditure and the Poor: Incidence and Targeting” publicado en 1992) en la provisión de los subsidios focalizados.
República Dominicana inició el tránsito desde los subsidios generalizados a los focalizados durante la segunda administración del presidente Fernández de 2004-2008. A través del decreto 1073-04 del 31 de agosto de 2004, se inició el proceso de desarrollo del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), el cual tendría la responsabilidad de identificar y priorizar las familias que se beneficiarían de los programas sociales a ser ejecutados por el Gobierno.
Luego, a través del decreto 426-07 del 18 de agosto de 2007, se creó oficialmente el SIUBEN, adscrito al Gabinete, de Coordinación de la Política Social, con la función de identificar, caracterizar, registrar y priorizar a las familias dominicanas en condición de pobreza. Para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas, se conformó un trípode en materia de selección, pago y atención de los subsidios con independencia y autonomía de las entidades y programas participantes: el SIUBEN seleccionaba; la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) pagaba y el Programa Solidaridad atendía. Dado que la ADESS y Solidaridad no podían participar en la selección de los hogares a ser beneficiados, la concesión de los subsidios focalizados no podía ser politizada.
Por alguna razón, esa separación y autonomía entre las entidades encargadas de seleccionar los beneficiarios, pagar a los proveedores y atender a los beneficiarios del programa en las comunidades, se ha ido erosionando a través del tiempo y hoy estamos pagando el costo fiscal en que se incurre cuando se ingresa al terreno de la cobertura excesiva y se retorna gradualmente a la geografía de los subsidios generalizados.
Comencemos con el programa Supérate y su principal componente, Aliméntate (anteriormente, “Comer es Primero”). Durante 2015-2019, este programa permitía a los hogares beneficiados adquirir a través de la Tarjeta Solidaridad hasta RD$825 mensuales en compra de alimentos dentro de la Red de Abasto Social conformada por los comercios afiliados.
A partir de abril 2020, el monto del subsidio focalizado fue aumentado de RD$825 a RD$5,000 mensuales (hasta abril de 2021), en el marco del programa “Quédate en casa” ejecutado por la administración Medina y continuado por la de Abinader para romper la cadena de contagio del COVID-19. A partir de mayo de 2021, el monto fue ajustado a RD$1,650 mensuales.
El año pasado, el Gobierno desembolsó RD$27,170 millones por concepto del subsidio Aliméntate, 3.25 veces los RD$8,353 millones que se destinaron en 2019. Este aumento significativo se originó no solo por la duplicación del monto del subsidio mensual, sino también, por el aumento de 583,854 hogares beneficiarios que tuvo lugar entre 2019 y 2024, los cuales pasaron de 802,898 hogares en 2019 a 1,386,852 el año pasado.
El aumento de los beneficiarios registrados por la ADESS podría justificarse entre 2019 y 2024, si y solo si, la incidencia de la pobreza multidimensional extrema (ICV1) y moderada (ICV2) en el país, que afectaba a 790,035 hogares en 2019, hubiese aumentado de manera considerable en los últimos 5 años. Sin embargo, las estimaciones de pobreza monetaria general realizadas por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) indican que mientras en 2019 el país tenía 831,514 hogares viviendo en la pobreza monetaria general, en 2024 el número de hogares pobres se había reducido a 673,736. Uno pensaría que una dinámica parecida debió haber exhibido la pobreza multidimensional extrema y moderada (ICV1 + ICV2).
Asumiendo que la pobreza multidimensional se redujo en la mitad de la reducción de la monetaria, los hogares a ser beneficiarios de Aliméntate en 2024 debieron ser 707,714. En 2024, sin embargo, el número de hogares beneficiarios de Aliméntate salta a 1,386,852, lo que podría estar arrojando un exceso de cobertura ascendente a 679,138 hogares, equivalente a un 96%. Este exceso de cobertura le costó al Gobierno la suma de RD$13,447 millones, recursos que fueron transferidos a hogares que, el año pasado, no eran pobres multidimensionales extremos y moderados.
En efecto, según la ENCFT del BCRD correspondiente a 2024, Aliméntate destinó RD$13,668 millones al 50% de los hogares de mayores ingresos del país (deciles 6-10), un resultado que no debería ocurrir si los hogares beneficiarios hubiesen cumplido con la caracterización definida por el SIUBEN.
La situación resulta todavía más inconcebible si se tiene en cuenta que el Gobierno, en 2024, a través de 132 Comedores Económicos entregó 51.6 millones de raciones cocidas, bajo un programa de subsidio “autofocalizado” donde la magnitud del error tipo II o E (sobre cobertura) es mínima, pues los miembros de hogares de ingresos medios y altos difícilmente se movilizarán a la geografía donde se recibe el subsidio. El “delivery” de los Comedores Económicos en 2024 fue 6.6 veces mayor que las 7.8 millones de raciones cocidas de 2019, año en que el número de hogares en pobreza monetaria general era mayor que en 2024.
Algo similar a lo ocurrido con Aliméntate lo encontramos con el Bono Gas Hogar y el Bono Luz. El 50% de los hogares de mayores ingresos, según la ENCFT del BCRD de 2024, han estado absorbiendo una parte considerable de estos dos subsidios concedidos por el Gobierno a través del Programa Supérate (anterior Solidaridad), principalmente, del Bono Gas Hogar (BGH).
En el caso de este último, el 53.4% de los hogares beneficiarios pertenecen al 50% de los hogares de mayores ingresos. Esto quiere decir que de los RD$7,315 millones que el Gobierno erogó para financiar este subsidio, RD$3,906 millones fueron percibidos por familias pertenecientes al 50% de los hogares de mayores ingresos; el 50% de los hogares de menores ingresos recibieron RD$3,409 millones. En el caso de Bono Luz, que el año pasado requirió RD$4,358 millones del Gobierno, el 50.6% de los hogares beneficiados pertenecían al 50% de hogares de mayores ingresos.
El problema de exceso de cobertura parece estar verificándose también en el Régimen Subsidiado del Seguro Familiar de Salud administrado por SeNaSa. Si nos ajustamos al mandato de la Ley 87-01, las resoluciones del CNSS y los acuerdos y convenios firmados por SeNaSa con algunas entidades (UASD, Defensa Civil e INAIPI), el número de beneficiarios del Régimen Subsidiado debería ser de 2,483,477 personas. Si sustituimos los “indigentes” que señala la Ley 87-01 por “pobres”, el total de beneficiarios potenciales ascendería a 4,272,420. La realidad es que a marzo de este año el total de beneficiarios del Régimen Subsidiado ascendía a 5,694,110, reflejando la existencia de un exceso de cobertura equivalente a 1,421,690. En los próximos 12 meses, ese exceso de cobertura le costará al Gobierno dominicano RD$5,493 millones solamente por la cápita de RD$321.97 mensual que deberá pagar a la TSS, excluyendo cualquier déficit que pudiese derivarse por el desbalance entre el ingreso de la cápita y el costo de los servicios de salud provistos.
Pero hay más y lo encontramos al ingresar a la geografía de subsidios generalizados de reciente creación, como sucede con el congelamiento de los precios de las gasolinas Premium y regular, los “gasoils” Optimo y regular y el GLP. El año pasado, el congelamiento de precios dio lugar a un subsidio generalizado ascendente a RD$16,690 millones. ¿Quiénes recibieron ese subsidio? El 48.3%, equivalente a RD$8,060 millones, lo recibió el 20% de los hogares de mayores ingresos. El 20% más pobre de los hogares dominicanos apenas recibió el 3.4% del subsidio, es decir, RD$574 millones. Esta es una de las decisiones económicas más costosas para la nación dominicana: drena recursos al Gobierno que terminan beneficiando preponderantemente a las familias de mayores ingresos, estimula las importaciones y la demanda de divisas, aumenta el déficit fiscal, fomenta el endeudamiento externo y agrava el problema del tráfico excesivo de vehículos en nuestras ciudades.
Finalmente, nos encontramos con dos subsidios que para cualquier marxiano que aterrice en el planeta Tierra parecerían incompatibles. Por un lado, el Gobierno otorga el subsidio de Bono Luz a 535,197 hogares, con un monto promedio de RD$703 por hogar. Por el otro, mantiene un congelamiento de la tarifa de electricidad en una estructura que confiere un subsidio significativo en el rango de consumo de 0-300 kWh y parcial para el rango 301-700 kWh, subsidio que el año pasado costó RD$49,623 millones (US$832.9 millones).
Si le restauramos al SIUBEN la responsabilidad de seleccionar, sin intervención de ningún tipo, los hogares que realmente necesitarían un subsidio directo en un escenario de un pliego tarifario libre de subsidios, el Gobierno mejoraría sensiblemente sus finanzas. Aún triplicando el monto de recursos destinados al Bono Luz (de RD$4,358 a RD$13,074 millones), el Gobierno podría mejorar sus finanzas en cerca de RD$41,000 millones al año con la eliminación del subsidio en la tarifa de electricidad.
Lo anterior revela que si regresamos a los tiempos en que los subsidios sociales se concedían exclusivamente a quienes lo necesitaban, el Gobierno podría mejorar sensiblemente sus finanzas públicas, lo que permitiría duplicar, por lo menos, la inversión pública en infraestructura física ejecutada, estimulando un mayor crecimiento económico y creando las condiciones para una reducción de la deuda pública como porcentaje del PIB.
El Caribe
