El gran dilema del Gobierno con la inversión pública
Recientemente el Gobierno instruyó a las instituciones para que intensificaran la inversión de capital. Mucha gente se preguntó el por qué. ¿Realmente tiene problemas el Gobierno con la ejecución de la inversión pública? ¿Es justificado que se tenga que dar una instrucción para agilizar su ejecución?
A mi juicio hay dos problemas: i) el de corto plazo, que es la fuente de críticas por parte de la oposición (y de una torpe defensa por parte de los funcionarios del Gobierno); y ii) el problema de largo plazo, que nos atañe a todos y que es de difícil solución. Veamos estos temas en detalle.
El problema de corto plazo
Los datos revelan una subejecución sistemática del monto presupuestado de inversión pública. Esto fue evidente en 2021: en los primeros diez meses del año se ejecutó menos del 50% del total presupuestado, mientras que en los dos meses finales del año se registró la inversión restante.
Al principio de un nuevo Gobierno esto debía esperarse: los funcionarios no conocen el entramado legal y hay mucha gente sin experiencia en las instituciones que se encontraron con un andamiaje normativo para la ejecución presupuestaria que toma tiempo dominar.
El problema es que en 2022 pasó lo mismo: en los primeros diez meses del año se ejecutó 51% de la inversión presupuestada y casi todo lo restante se ejecutó (o registró) en los últimos dos meses. Es decir, el mismo patrón del año anterior.
De aquí es que vienen las críticas al Gobierno, entre las que se destacan: una pobre programación presupuestaria, una incapacidad de ejecución o de destrabar los problemas que conlleva la ley de compras; que no hay grandes obras, entre muchas otras.
Esta situación ha sido fuente de muchas conjeturas ante la falta de una narrativa convincente por parte del Gobierno: i) Los contratistas han ido ejecutando por fuera y luego se realizan los pagos a fin de año (es probable que ha habido algo de esto); ii) se ejecuta toda esa inversión al final del año (no realista); o iii) se transfiere gran parte del monto no ejecutado a fideicomisos e instituciones descentralizadas para no perder la apropiación presupuestaria.
Pero el tema de la subejecución en el corto plazo es subsanable, ya sea con mejor gerencia, cambios en el marco legal, u otras medidas. Y es necesario que se subsane rápido porque la desaceleración del sector construcción ha sido notoria en los últimos meses y el Gobierno puede ayudar a empujar este sector que ha sido de los más afectados por los aumentos de tasas de interés y de sus costos.
El problema de largo plazo
Este es más peligroso porque impacta al crecimiento económico, al desarrollo y a la calidad de vida de todos. Y es el bajo monto que está destinando el Gobierno al Presupuesto de inversión pública. En efecto en el periodo 2021-2023, la inversión promedio presupuestada es de alrededor de 2.3% del PIB.
Aún si este monto se ejecutara completamente, este sería considerablemente inferior (en promedio) a lo ejecutado en los últimos veinte años previos a la pandemia. Esto tiene impacto de largo plazo. La falta de infraestructura pública ya se hace evidente y va a afectar la tasa potencial de crecimiento de nuestra economía. Este Gobierno va camino a ser el que menos va a invertir en infraestructura en un periodo de cuatro años en tiempos recientes.
Pero aquí tenemos que detenernos a ver por qué pasa esto. La principal razón es que el Gobierno se está ajustando a una restricción presupuestaria fuerte. Es decir, para invertir más el Gobierno tendría que aumentar el déficit y por tanto la deuda pública.
Como la administración no quiere hacer eso, la forma de ajustar el gasto para bajar el déficit (y hacer espacio para los subsidios no previstos y los gastos de pandemia), ha sido precisamente invertir menos, porque el gasto corriente es mucho más rígido. Y aquí tenemos lo que parece una paradoja: la baja inversión presupuestada es una consecuencia directa de que este es un gobierno fiscalmente responsable. Tremendo dilema.
El Presidente ha tomado una decisión: ha preferido ajustarse a esta restricción para resguardar la estabilidad macroeconómica (a un costo político no trivial), en lugar de utilizar artimañas financieras para ejecutar obras públicas fuera del presupuesto.
Tristemente hay una única solución sostenible para resolver el problema de la insuficiencia de recursos que el Gobierno puede dedicar a la inversión en infraestructura: ¡aumentar los impuestos! Sin reforma tributaria, la inversión pública tiene el freno puesto.
Estamos ante lo que parece ser una paradoja: la baja inversión presupuestada en la presente Administración es una consecuencia directa de que este es un gobierno fiscalmente responsable. Tremendo dilema. La gestión se encamina a ser el que menos invertirá en un periodo de cuatro años. ¿Acogerá la salida de aumentar los impuestos para resolver el problema?
