Modernización fiscal en pausa: fallos y aciertos
Por Magín J. Díaz
El Gobierno tuvo que retirar el proyecto de reforma tributaria que había presentado al Congreso bajo el nombre de Modernización Fiscal. Es el momento de reflexionar: Que un aumento de impuestos genere controversia y rechazo no es nada nuevo. Opiniones a favor y en contra siempre habrá, pero -desde mi óptica- cabe hacer un ejercicio de humildad desde la esfera oficial para llevar el tema a buen puerto, asumiendo las lecciones aprendidas.
Quiero compartir algunas reflexiones pensando en el futuro porque -tarde o temprano- habrá que hacer la reforma fiscal y lo que hemos tenido es un aplazamiento impulsado por dos vectores: una sociedad que se puso de pie y un Gobierno que, sabiamente, la escuchó. Vamos a las lecciones:
Sobre el monto de la reforma
El monto de la reforma estimado por el Gobierno era de 1.5% del PIB o RD$ 122,500 millones. A pesar de que la propuesta generó mucho rechazo, la realidad es que, al menos en lo que pretendía recaudar, era una propuesta moderada. En 2021 el Gobierno intentó hacer una reforma mucho mayor, cercana al 2.5% del PIB.
Una reforma de este tamaño no resuelve el problema fiscal. Es simplemente una forma de dar una señal positiva a los mercados y a las calificadoras de riesgo. Pero aún esto le podía salir mal al Gobierno, porque como dijo de antemano que iba a gastar todo el rendimiento de la reforma, el déficit en principio se quedaba igual. Y ya esto empezaba a causar ruido en los inversionistas internacionales.
Los pivotes de la reforma
La Reforma se estructuraba en tres grandes ejes. El primero proponía un IVA personalizado, con el aumento de la base imponible a una tasa única del 18%, compensado por medidas para apoyar a los sectores de menores ingresos. El segundo implicaba una modificación radical de los incentivos tributarios, buscando su derogación total o parcial.
Finalmente, la recaudación del IVA se complementaba con un incremento de los impuestos sobre las personas físicas, incluyendo el aumento del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) en bebidas alcohólicas y azucaradas, la reducción del mínimo exento del Impuesto al Patrimonio Inmobiliario (IPI) y el establecimiento de una nueva franja del Impuesto Sobre la Renta (ISR) personal al 27%.
Aunque las propuestas se basaban en algunas buenas ideas, su implementación apuntaba a ser deficiente y otras resultaban simplemente inadecuadas.
1.- Ideas buenas, pero mal implementadas
El IVA personalizado: Abordaba uno de los problemas estructurales del sistema tributario dominicano, que es la estrechez de la base imponible del ITBIS. Para compensarlo, tradicionalmente se ha recurrido a aumentar los impuestos selectivos al consumo, tanto que el país recauda dos veces más que el promedio de América Latina en este tipo de impuestos.
Sin embargo, la propuesta tuvo fallos significativos. Amplió la base imponible, básicamente con alimentos de la canasta básica, e incluyó bienes sensibles como el agua. Además, pretender gravar los nuevos bienes y servicios a una tasa única del 18% resultaba un incremento abrupto.
Quizás se pudo haber planteado una tasa única menor, como el 16%, o una tasa diferencial reducida del 8% o 10% para ciertos productos. Finalmente, la falta de detalles sobre la compensación para los sectores de menores ingresos dejó dudas sobre su efectividad, indicando que dicha medida sería probablemente insuficiente.
Modificaciones de incentivos tributarios: La propuesta fiscal del Gobierno enfrentaba desde el inicio un gran desafío de economía política: el 82% del rendimiento estimado de la reforma recaía sobre los hogares. Esto significaba un reto importante para que el Gobierno lograra vender la propuesta a la población, ya que aumentar simultáneamente los impuestos al consumo, la renta, el ahorro y el patrimonio implicaba gravar todas las manifestaciones de capacidad de pago de una persona, con el riesgo de sobrecargar al individuo.
Una revisión seria de los incentivos tributarios era necesaria después de tantos años de vigencia. Era fundamental analizar si los incentivos eran redundantes, realizar un análisis costo-beneficio, y evaluar su impacto en comparación con los incentivos de países competidores en determinados sectores. A partir de esa evaluación, caso por caso, se podría decidir la mejor manera de redefinir estos incentivos. Sin embargo, la reforma, en su afán de enviar una señal de cambio económico, cometía errores significativos.
En primer lugar, asumía que todos los incentivos eran redundantes, bajo la premisa de que su eliminación no afectaría las decisiones de los agentes económicos, y que, en definitiva, el régimen de incentivos tributarios ya había cumplido su propósito. Además, agrupaba indiscriminadamente tanto los incentivos mal diseñados como los bien diseñados, lo que generaba un tratamiento erróneo en muchos casos.
La reforma también incurría en errores conceptuales graves, como la ruptura del principio de neutralidad fiscal al modificar el tratamiento tributario de los patrimonios autónomos financieros, como fideicomisos y otros instrumentos. Asimismo, se contradecía al proponer exoneraciones del Impuesto sobre la Renta para nuevas empresas, un incentivo cuestionable que podría fomentar el cierre y reapertura de negocios o la partición de empresas para beneficiarse del régimen.
Finalmente, la reforma discriminaba al quitar la exoneración del impuesto selectivo sobre los combustibles a los Sistemas Aislados, quienes transferirían ese costo a la tarifa de energía eléctrica, mientras mantenía la exoneración para los generadores que venden al SENI, argumentando que eliminarla implicaría un mayor déficit en el sector eléctrico, cuya tarifa estaba congelada.
Solo la propuesta para la Zona de Desarrollo Fronterizo parecía acertar, al exigir el cumplimiento de metas claras de inversión y empleo.
Rediseño de anticipos, un camino correcto: El rediseño de los anticipos del ISR iba en la dirección correcta al reducirse para las PYMES, brindando alivio a un sector que enfrenta retos de liquidez.
Sin embargo, la medida resultaba insuficiente, ya que seguía basándose en un porcentaje de la utilidad del ejercicio anterior, cuando lo más adecuado habría sido vincularlo a las ventas del ejercicio corriente, lo que reflejaría mejor la capacidad de pago real de las empresas. Además, la eliminación del anticipo para las microempresas presentaba un riesgo, ya que éstas tendrían que realizar un pago único al final del periodo, sin la posibilidad de fraccionarlo, lo cual podría generar problemas de flujo de caja para muchas de ellas
ISR a servicios prestados desde el exterior: El cobro del ITBIS a los servicios prestados desde el exterior es una medida acertada que debió implementarse hace tiempo. Sin embargo, el intento del Gobierno de también imponer el ISR en este contexto era un doble error.
Por un lado, administraciones tributarias más avanzadas han tenido serias dificultades para implementar esta medida; y, por otro lado, se desviaba de la solución global que está impulsando la OECD.
Por cierto, el cobro del ITBIS a las plataformas digitales y a los bienes que son comprados fuera del país y que ingresan bajo el umbral de US$ 200 dólares era una decisión correcta que ponía al comercio local a competir en igualdad de condiciones.
2.- Ideas malas de la reforma
Cambio en la tributación sobre los intereses: La reforma proponía gravar los intereses a la escala progresiva del ISR de personas físicas en lugar de la tasa de 10% actual. Esto rompe el esquema dual para los intereses ganados por personas físicas, que pasan a sumarse (integrarse) con salarios y alquileres. En la práctica para la mayoría de las personas esto implicaba que la tasa de impuestos sobre los intereses iba a pasar de 10% a 27%.
Esta propuesta tenía un claro riesgo de fuga del ahorro y también se creaba una gran distorsión en el mercado de capitales si los bonos de Hacienda se mantenían exentos.
Mercado de capitales: Los patrimonios autónomos (fideicomisos, fondos de inversión, titularizadoras, de oferta pública de valores) pasaban a ser gravados con ISR societarios y por dividendos distribuidos. Es decir, se pasaba a considerar a estos vehículos como sociedades comerciales, desconociendo su naturaleza basada en el principio de neutralidad fiscal.
De igual forma se gravaba con IVA la transferencia de bienes o activos para la conformación de los patrimonios autónomos y las comisiones y otros servicios de intermediación para su administración y gestión (prestados por fiduciarias, agentes de garantías y puestos de bolsa).
Cambios en el IPI: Es hora de repensar todo el diseño del IPI. Entre otras razones, porque recauda solo un 0.1% del PIB, la recaudación más baja de América Latina.
Se debía discutir si la base imponible debe ser el valor de cada inmueble por separado o se debían sumar los diferentes inmuebles de un mismo propietario. También considerar la implementación de varias tasas, para dotar de mayor progresividad al impuesto. Pero siempre teniendo claro que el rezago actual no puede corregirse de un día para el otro.
En vez de esto, la propuesta optó equivocadamente por reducir abruptamente el mínimo no imponible a la mitad del actual, y al mismo tiempo, apresurar una revalorización, facultad que se le estaría otorgando a DGII (en la actualidad es una facultad del Catastro). Todo esto en el contexto de una reforma cuya recaudación se basaba en la imposición al consumo.
Selectivo al alcohol: El aumento del Impuesto Selectivo a las bebidas alcohólicas era un error que reflejó una falta de visión en el diseño de la reforma al insistir en gravar aún más a uno de los sectores que ya soporta una de las mayores cargas tributarias del país.
El enfoque que se planteó profundiza un tratamiento discriminatorio entre distintos tipos de bebidas alcohólicas, creando distorsiones en el mercado y reforzando la inequidad fiscal. Al tratar desigualmente a productos que deberían estar sujetos a criterios uniformes, se perpetúa una injusticia fiscal que afecta tanto a los productores como a los consumidores.
Tratamiento de bebidas azucaradas: Aunque sigue la tendencia mundial, esto complicaría la administración en un contexto en que la evasión de los principales impuestos selectivos se mantiene en el entorno del 40%.
Además, el impuesto es claramente discriminatorio: si se quiere gravar la externalidad negativa que implica el daño para la salud que ocasiona el consumo de azúcar, habría que gravar todo el azúcar y solo las bebidas azucaradas. Esta industria compra como insumo solo el 15% del azúcar que se vende en el mercado interno.
En cuanto a los impuestos a los vehículos y cigarrillos electrónicos, la propuesta tenía claras oportunidades de mejora.
Desafíos para la Administración Tributaria
Las medidas administrativas anunciadas bajo la promesa de dar un “combate frontal a la evasión” resultaban, en su mayoría, básicas o desactualizadas. Estrategias como los cruces de información, aunque necesarias, no representan una innovación; y la propuesta de realizar un censo de contribuyentes parece estar fuera de sintonía con las necesidades actuales del sistema tributario.
La única verdadera novedad práctica sería la implementación de un régimen de percepciones, del cual solo se menciona en el proyecto de ley que no podrá exceder el 5% del importe facturado. Lejos de simplificar el régimen tributario, estas propuestas añadían mayor complejidad, lo que probablemente habría puesto a la Administración Tributaria bajo una presión considerable para gestionar eficazmente la reforma.
En conclusión
Todo esto nos lleva a una reflexión inevitable: las posiciones pueden cambiar, pero los desafíos de una reforma fiscal efectiva siguen siendo los mismos. El Gobierno debe, en su próximo intento, construir una reforma con visión de largo plazo, que equilibre justicia fiscal con sostenibilidad, y que se base en un diálogo más amplio con todos los sectores, para evitar los errores de implementación que llevaron al fracaso de esta propuesta. Las lecciones están sobre la mesa; lo importante ahora es aprender de ellas.
El Caribe
