PETROLEO Y MONEDA: Conflicto de interés: Recaudar impuestos vs ahorro de energía
Conflicto de interés: recaudar impuestos vs. ahorrar energía
Henri Hebrard
Santo Domingo, 14 marzo . – Para las autoridades de países como la República Dominicana, que tiene que pagar anualmente una pesada factura petrolera por sus importaciones, pareciera natural fijarse como objetivo minimizar hasta donde sea posible el consumo de energía, tanto desde un punto de vista de las finanzas públicas, como de la contribución al esfuerzo de disminución de las emisiones de carbono y otros gases contaminantes. Pero al mismo tiempo, para las mismas autoridades de países como la República Dominicana, que tiene que enfrentar el reto de poder generar ingresos tributarios suficientes para sufragar las demandas cada vez más costosas de gastos públicos, el cobro de impuestos a los hidrocarburos ha sido, y seguirá siendo, una vía de recaudar, mucho más fácil que a través de los impuestos sobre la renta y los impuestos al valor agregado (por las elevadas brechas de incumplimiento que presentan todavía en República Dominicana). Un verdadero conflicto de interés…
En un primer lugar, es interesante observar cual ha sido la evolución de las recaudaciones de las cuatro figuras impositivas actuales que gravan directamente el consumo de los hidrocarburos en el mercado local, como se puede observar en la tabla a continuación.
Tomando como punto de partida del análisis los 2 años correspondientes a la última reforma fiscal (2012-2013), tenemos que, si bien las recaudaciones totales por concepto de impuestos a los hidrocarburos han pasado de RD$42.38 mil millones (2012) a RD$G8.37 mil millones (2024), un muy significativo incremento de un +132.1% acumulativo durante este período de doce años, realmente, al comparar estas recaudaciones al tamaño de la economía medido por el Producto Interno Bruto (PIB), la contribución de estos impuestos a los hidrocarburos ha mermado muy significativamente, al pasar del 1.78% del PIB (2012) al 1.33% del PIB (2024). De haber logrado mantener la participación del año 2012, estas figuras impositivas deberían haber recaudado en torno a RD$131.65 mil millones (2024), o sea unos RD$33.28 mil millones por encima de lo recaudado en 2024, y el valor presupuestado en 2025 hubiese alcanzado unos RD$144.77 mil millones, o sea unos RD$37.41 mil millones por encima de la meta de recaudación del año 2025.
La reducción “relativa” en la presión tributaria de los combustibles es el resultado de varios factores:
En el caso del Impuesto Específico por la Ley 112-00 (IES), tratándose de un impuesto cobrado en pesos dominicanos por galón, y cuyo valor se suponía se iba indexando trimestralmente por inflación, es precisamente el hecho de no haber vuelto a indexar este impuesto trimestral desde el año 2015 lo que ha provocado la baja marcada de este impuesto como % del PIB: la presión tributaria de esta figura habrá bajado desde 1.02% del PIB (2012) a apenas 0.73% del PIB (2024) a pesar de que las recaudaciones de este IES hayan pasado de RD$24.25 mil millones (2012) a RD$54.11 mil millones (2024). Buena ilustración de este fenómeno es el caso de la Gasolina Premium: mientras al cierre del año 2012 este impuesto representaba RD$66.35/galón, y, producto de la última indexación de 2015, se había llevado a RD$71.85/galón, hoy se siguen cobrando los mismo RD$71.85 a pesar de que la inflación acumulada desde diciembre 2015 hasta febrero 2025 alcanza
+47.9%; en el caso de haber llevado a cabo la indexación trimestral, este impuesto hoy en día estaría en RD$106.27/galón, lo que aumentaría considerablemente (+RD$34.42) el precio de venta al consumidor final que pasaría entonces de RD$290.10/galón (precio vigente esta semana) a RD$324.52/galón, precio cuyo alto nivel afectaría la inflación y probablemente frene el ritmo de crecimiento de la economía. En otras palabras, a pesar de que la Ley de Hidrocarburos haya contemplado un mecanismo trimestral de indexación, en la práctica van prácticamente 10 años sin poder cumplirse, lo que probablemente justifique modificar la ley, si su aplicación no es factible; o bien hacer cumplir la ley de ahí en adelante, pero en ambos casos, este sería un importante tema de discusión para la reforma fiscal pendiente.
En el caso del Impuesto ad Valorem (IAV), tratándose de un impuesto cobrado en dólares (convertidos a pesos dominicanos) como porcentaje del Precio de Paridad Importación (PPI), entonces su valor fluctúa con las importantes fluctuaciones en las cotizaciones internacionales de los hidrocarburos importados; por lo menos hasta 2022, es precisamente este factor que explicaba la evolución de este impuesto como % del PIB: la presión tributaria de esta figura pasó de 0.76% del PIB (2012) a apenas 0.53% del PIB (2022) a pesar de que las recaudaciones de este IAV hayan pasado de RD$18.12 mil millones (2012) a RD$32.G0 mil millones (2022); es importante señalar que, durante este mismo período, el precio promedio de la canasta petrolera pasó de RD$3,337.09/barril en 2012 (US$84.87 por un tipo de cambio promedio de RD$39.32/US$) a RD$4,641.88/barril en 2022 (US$84.26 multiplicado RD$55.09/US$), o sea un incremento de un 39.10% explicado exclusivamente por la devaluación del peso frente al dólar, al cual hay que combinar el incremento del volumen importado (+29.3%) que pasó de 56.43 millones de barriles (2012) a 72.94 millones de barriles (2022). Ahora bien, producto de la decisión (que sigo considerando como acertada) de mantener congelados los precios de venta de las gasolinas, de ambos gasoils y del GLP, en respuesta a la guerra en Ucrania, esto provocó una congelación de la base sobre la cual se calcula el IAV; como resultado, se puede observar que las recaudaciones del IAV se mantienen sin cambios en 2023 y 2024 (en torno a RD$32 mil millones), lo que ha contribuido entonces a un disminución adicional en la presión tributaria del IAV, la cual pasó de 0.53% del PIB (2022) a apenas 0.43% del PIB (2024).
Finalmente, la Contribución al Gas Licuado de Petróleo (CGLP) que se cobra en dólares y corresponde a un valor de US$174.50 por tonelada métrica, por lo que su valor fluctúa en función del crecimiento (o no) del volumen de GLP y de la depreciación del peso dominicano frente al dólar. Mientras esta CGLP representaba el 0.20% del PIB en 2019 (equivalente a RD$9.18 mil millones), había caído a tan solo el 0.14% del PIB en 2024 (equivalente a RD$10.16 mil millones, o sea un magro crecimiento de un 10.7% acumulado en 5 años). Es importante notar que, entre 2019 y 2024, el consumo de GLP decreció muy levemente (-0.7%) al pasar de 11.97 millones de galones (2019) a 11.89 millones de galones (2024), por lo que el incremento de las recaudaciones solo pudo producirse por la apreciación del US$ cuyo valor promedio pasó de RD$51.31/US$ (2019) a RD$59.56/US$ (2024).
En conclusión, los datos de los pasados diez años plantean la imperiosa necesidad de revisar (y simplificar) el andamiaje tributario aplicado a los combustibles, sin lo cual, el efecto combinado de la transición energética en los vehículos de transporte y la constante mejora en la eficiencia energética del crecimiento económico obligaría a buscar
alternativas con otras figuras impositivas. ¿Seguirá el conflicto de interés entre aumentar recaudaciones y reducir el consumo de combustibles fósiles?
