Potestad sancionadora de la JCE
Por NAMPHI RODRÍGUEZ
La propuesta de reglamento sobre la potestad sancionadora presentada por la Junta Central Electoral (JCE) ha dado lugar a distintas posiciones. Hay quienes la valoran como parte del desarrollo institucional impulsado por el actual pleno del órgano comicial tras el prontuario de sentencias de inconstitucionalidad proferido por el Tribunal Constitucional contra las leyes electores promulgadas entre 2018 y 2019.
A la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la JCE aborda en su proyecto de reglamento temas cruciales para el adecuado funcionamiento del sistema electoral dominicano, como la creación de una instancia que garantizaría el debido proceso mediante la separación de las funciones instructora y sancionadora en sede administrativa.
Pero, más allá de los aspectos particulares de la propuesta y de las posiciones de los partidos políticos, es importante ponderar la significación de la iniciativa de reglamento sancionador, sobre todo en la perspectiva de una reforma pendiente de las leyes 33-18, de Partidos Políticos, y 15-19, Orgánica de Régimen Electoral.
La potestad sancionadora es parte del “jus puniendi” que la Constitución reconoce en un orden paralelo a los tribunales y a la Administración. Sin embargo, por contraposición a la represión que tienen a su cargo los jueces frente a los delitos penales, el constituyente ha impuesto la singularidad de que en la sanción de las infracciones administrativas, la Administración está impedida de aplicar penas de apremio corporal.
En tal sentido, el 40.17 de la Constitución prevé que “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad”.
Desde el punto de vista conceptual, el profesor Eduardo García de Enterría ha sostenido que las potestades son medios jurídicos con los que la Administración procura sus fines, y subraya que, “el mismo “jus puniendi” del Estado puede manifestarse (…) tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa. Esto último supone que el juez no interviene más que eventualmente y a posteriori, por la vía común el recurso contencioso-administrativo”.
Una lectura sosegada del proyecto de reglamento nos arroja que, pese a poseer amplia potestad reglamentaria constitucional (artículo 212), la JCE ha observado meticulosamente la reserva de ley que para el ejercicio de dicha facultad establece el artículo 35 de la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo (LDPRAPA), al disponer que la Administración sólo puede ejercerla “en virtud de la habilitación legal expresa y que su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
Así, pues, la propuesta mantiene su ámbito de aplicación en los cauces de los artículos 18.1 y 278, 279 y 280 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, y 25 y 78 de la Ley 33-18, de Partidos Políticos, cumpliendo con el precepto que exige la predeterminación normativa de las infracciones y de los castigos que se pueden imponer, como garantía ciudadana de certidumbre.
Dicha reserva de ley se interpreta en dos sentidos: i) como reserva formal que debe satisfacer el presupuesto clásico de “…nula pena sin ley previa”, y asegurarse que las sanciones estén dispuestas en una norma con rango de ley formal votada por el Congreso y que haya agotado válidamente el trámite preceptivo de aprobación, promulgación y publicación; y, Ii) como reserva material, satisfacer el principio de tipificidad o “lex certa”,es decir, debe precisar qué conductas son prohibitivas y obligatorias, y cuáles son las sanciones aplicables en caso de su vulneración.
Es de consenso que la reserva formal suele ser absoluta, en tanto que la reserva material puede ser relativa y permite la colaboración del reglamento. En su propuesta, la JCE establece normas instrumentales que observan el contenido esencial de los derechos y libertades de los ciudadanos mediante la concreción del debido proceso a través de una unidad encargada de instruir y tramitar ante el pleno el procedimiento administrativo sancionador.
Se evitan “remisiones en blanco” y la imposición por la vía reglamentaria de infracciones “ex novo” o faltas que no tienen respaldo en la norma de rango legal.
De ese modo se cumple con el párrafo I del artículo 36 de la Ley 107-13, de Procedimiento Administrativo, que prevé que los reglamentos sólo podrán especificar o graduar las infracciones o sanciones legalmente establecidas con la finalidad de una más correcta y adecuada identificación de las conductas objeto de las infracciones o de una más precisa determinación de las sanciones a que haya lugar.
En conclusión, la propuesta de reglamento sancionador de la JCE satisface los principios de tipicidad y seguridad jurídica (derivados de la reserva de ley), irretroactividad de las normas sancionadoras (artículos 40.13 y 110 de la Constitución), responsabilidad (artículo 37 de la Ley 107-13) y “non bis in ídem” (artículos 40 69 y 69.5 de la Constitución)
Publicado en Acento
