Si el país va bien, ¿acaso es necesaria una reforma?

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Juan T. Monegro

Aceptemos, sin necesariamente conceder, que ¡Vamos bien!, ¡Sí señor! Las pruebas están ahí, verificables. En el crecimiento, en el control de la inflación y en el convencionalmente reconocido como “nivel de pleno empleo” (5% de desempleo abierto), según lo referido en su presentación por el señor gobernador; parece que, reconociendo a la nuestra como una economía desarrollada, que no en desarrollo. Y a contrapelo de lo dicho y sentido por el simple Víctor, mi barbero (de Quita Sueño-Haina él), y por la generalidad de los clientes que recorta: “¡Que no, así no es!”. 

Pero, bueno. “Y tú le vas a creer al Banco Central?”  Mire usted que sí, creo su dato estimado. Aparte de que no hay de otra, me fío porque creo que miden eso como va; que muy posiblemente no es su voluntad engañarme a mí, pues ¿para qué?; y, además, seguramente no es la intención (no pueden) engañar al mundo entero, particularmente al FMI, pues no se deja.      

Pero, ¡ay caramba!, la calidad del crecimiento

Hay algo que no cuadra. ¿Cómo es eso de que, andamos tan alegre vengo de la montaña con lo del crecimiento y el empleo, y lo poco que esto se refleja en términos de la tributación, y en variables sociales clave como la reducción de la pobreza? La pregunta no cuestiona el crecimiento en sí; pero sí, interpela a fondo la calidad de ese crecimiento.

El de la dominicana es una economía cuyo crecimiento se basa mayormente en sectores no transables como Servicios, Comercio y cierto tipo de Construcción; que si bien, contribuyen significativamente al crecimiento del PIB, su impacto en términos de desarrollo sostenible y en generación de empleos de calidad es muy limitado. Es como tanto árbol frutal que suele verse por ahí (matas de limoncillo, de mango, de limoneros, naranjales, jagua, cajuiles, cerezos, guanábanos, zapotes, nísperos, caimitos, y más), que se dan muy frondosos pero amachorrados. Paren poco, o nada.   

Un crecimiento de calidad da buen provecho, rinde resultados; principalmente en términos de empleos de calidad (decentes), con un nivel de ingreso-salario apropiado para cubrir necesidades o derechos, y para pagar impuestos. El tema es que, se estima, entre 60 y 70 por ciento de los trabajadores dominicanos está exento de impuestos al situarse su salario por debajo del umbral exento del pago de ISR ($47 mil pesos mensuales, ó $562 mil anual).

Aquí el empleo repercute de forma muy limitada en reducción de la pobreza. Empezando con que, más de 55 de cada 100 empleos generados son informales; y para colmo, según el reporte periodístico sobre el informe presentado por el señor gobernador, de 173 mil empleos creados en el período de referencia (enero-septiembre, 2024), el 83% fueron informales. Sumando a esto lo ya dicho, que el nivel prevaleciente en los formales es “sueldo de cebolla”, son de llorar. 

Esto da pie una cuestión lacerante, a propósito del supuesto “pleno empleo” acá: ¿cuánto, de la significativa reducción de los niveles de pobreza vista en los últimos 12 años, es atribuible al crecimiento económico y a la generación de empleo de calidad?

Un crecimiento económico de calidad es generador de empleo decente, que incide significativamente en la reducción de la pobreza. Lo que casa con la máxima aquella, aceptable como criterio de verdad, de que no hay mejor política social que la creación de un empleo de calidad. Pues además de que saca de la pobreza, contribuye al fisco.

En esto de la calidad del crecimiento la puerca retuerce el rabo. Verdad de Dios.

Volviendo al punto, una clasecita

Atendiendo a sus alcances, la literatura especializada establece la diferencia entre una reforma tributaria y una reforma fiscal.

La primera se enfoca a cambios en el sistema impositivo. Su objetivo principal es modificar reglas, tasas, bases y mecanismos de recaudación de impuestos para lograr una mayor eficiencia y equidad en la recaudación. El enfoque-meta es esencialmente aumentar los ingresos del gobierno. Responde fundamentalmente a necesidades perentorias de mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas, apuntando a aspectos claves como i) rediseñar la estructura impositiva: mediante ajustes a las tasas de impuestos directos (como el ISR) o a los impuestos indirectos (el IVA o el ITEBIS) con fines de mejorar la progresividad y la competitividad fiscal.

Asimismo, ii) reducir la evasión y la elusión: mediante la aplicación de medidas enfocadas a cerrar bajaderos o subterfugios legales que propician la evasión o elusión de las obligaciones tributarias, y mejorar así la eficiencia recaudatoria; y iii) la ampliación de la base tributaria: mediante la eliminación de exenciones y la inclusión de nuevos sectores y agentes a que aporten al sistema de tributación.

A modo ilustrativo, el caso México. En septiembre de cada año, el Ejecutivo presenta al Congreso lo que denominan el Paquete Económico, que incluye tres documentos de proyectos clave: la Ley de Ingresos, el Proyecto de Presupuesto de Egresos y la Miscelánea Fiscal, entendida ésta como el paquete de reformas mediante las que, el gobierno federal ajusta o actualiza las normas tributarias, incluyendo modificaciones a diversas leyes como las del ISR, el IVA, el Código Fiscal, y más. El propósito principal es mejorar la recaudación, corregir situaciones que facilitan la evasión y la elusión del pago de las obligaciones, y adaptar el sistema tributario a las nuevas circunstancias económicas y sociales. Están claros que no es una reforma fiscal; el alcance o enfoque de la “miscelánea” es tributario. Asegurar la sostenibilidad fiscal. 

Por su parte, la reforma fiscal no es lo mismo ni es igual. Va más allá. Su alcance es integral. Si bien, incluye el ámbito de la recaudación, trasciende a la dimensión de la asignación del gasto público. Cómo se distribuyen o gastan los ingresos. 

Esencialmente, una reforma fiscal conlleva i) la revisión de los ingresos y los gastos: evalúa cómo el gobierno recauda los fondos (ingresos), y cómo los utiliza (gastos). Puede incluir revisiones del gasto social, de la inversión pública, de las pensiones, el costo del gobierno como tal, y otros rubros entre los que se asigna el presupuesto público.

Asimismo, ii) perseguir objetivos de sostenibilidad fiscal: como la superación de situaciones de crisis de déficit fiscal, reducir la deuda pública o asegurar que los gastos del gobierno no superen los ingresos a largo plazo. Y iii) redistribución y eficiencia: refiere al objetivo de una distribución más equitativa del gasto y mejorar la eficiencia del sector público, optimizando el uso de los recursos en función de objetivos sociales y económicos.

Como una buena práctica de reforma fiscal se reconoce el caso de Chile. Estuve allí y ví. Los adolescentes y jóvenes chilenos se movilizaron a ritmo efervescente demandando un cambio en la financiación de la educación. Entonces, en 2014, el gobierno lideró la implementación de una reforma que tuvo por propósito la recaudación de más ingresos para financiar una educación pública gratuita y de calidad, reducir la desigualdad, y modernizar el sistema tributario para hacerlo más equitativo e inclusivo. La experiencia es citada como una buena aproximación a lo que, por principio, es una reforma fiscal de a de veras, en función del objetivo de desarrollo.

La lección aprendida  

La enseñanza es que, por reforma fiscal no debe entenderse cualquier cosa. En la reforma fiscal, la causa de política (objetivos de desarrollo) que justifica el esfuerzo recaudatorio va primero. Como quien dice, los bueyes van delante; no detrás de la carreta. Van jalando la carga.

En la metáfora, el animal representa el componente político de la reforma, la razón del sacrificio, el argumento del esfuerzo de cambio del sistema tributario, y también del aumento de la carga. En esta perspectiva, la reforma es para mejorar la distribución y eficacia en el uso del gasto público en función de maximizar su impacto en el desarrollo económico y social. Y puede justificarse, además, en términos de beneficios esperados en aspectos como la transparencia y la rendición de cuentas, así como en el fortalecimiento o modernización institucional.

Cuando hay un buen argumento de política y resalta el objetivo-desarrollo en vez del interés del gobierno por elevar los ingresos así no más, los proyectos de reformas son vendibles y entendibles. Más viables.

Recogiendo. La cuestionada calidad del crecimiento del que frecuentemente desde el gobierno hemos alardeado (en su momento, yo incluido), conecta de forma limitada con la capacidad recaudatoria, así como con la necesidad y las capacidades de impulsar el desarrollo sostenible.

Quizá es bueno ser un chin más cauto. Repensar y bajarle algo a eso de ir tan de aleluya con anunciaciones del éxito en crecimiento. Considerar la necesidad de reflexionar y abrirle paso a una reforma del modelo productivo en función de uno más moderno y eficiente en desarrollo.

Es el mayor desafío.