El infierno fiscal en República Dominicana está empedrado de buenas intenciones: reflexiones de cara a la impostergable reforma fiscal del 2024-2025”
Por Henri Hebrard
Santo Domingo – jueves 28 de diciembre 2023 – Sin duda alguna, el desempeño económico de la República Dominicana ha sido espectacular: según los datos del Banco Mundial (BM), durante los pasados treinta años, el Producto Interno Bruto (PIB) medido en dólares corrientes se ha multiplicado por 9.8 veces, al pasar de US$11.61 mil millones (1992) a US$113.64 mil millones (2022), superando así de forma rotunda al resto de los países de Centroamérica cuyo PIB fue multiplicado por 7.7 veces durante este mismo período[1]. Del mismo modo, gracias a este excepcional progreso, la economía dominicana ha logrado alcanzar y/o superar las economías de Puerto Rico y de Ecuador en 2022: en US$ a precios de Paridad de Poder Adquisitivo (PPA), el PIB dominicano alcanza ahora US$256.39 mil millones (a PPA), duplicando prácticamente a Puerto Rico (apenas US$130.47 mil millones a PPA) y superando en un 11.0% a Ecuador (US$230.81 mil millones a PPA[2].
El análisis del PIB dominicano por concepto del gasto muestra que la Demanda Total[3] se multiplicó por 9 veces desde 1992, según datos del Banco Central (BCRD), al pasar de US$16,672.4 millones (1992) a US$151,133.9 millones (2022)[4], lo que quiere decir que el tamaño real de la actividad económica dominicana supera en un 32.2% el tamaño del PIB (US$114,352.0 millones).
Ahora bien, producto de la elevación del nivel de vida de los dominicanos, la Demanda Interna[5], se multiplicó por un poco más de 10 veces, alcanzando un valor de US$125,917.1 millones (2022) para representar ahora el 83.3% de la Demanda Total, vs. solamente un 74.4% en 1992, lo que significa que la economía dominicana ha disminuido sensiblemente su dependencia de la demanda internacional, limitando así su exposición a la volatilidad de los mercados externos.
De hecho, la Demanda Externa, a pesar de multiplicar su valor por cerca de 6 veces, al pasar de US$4,271.2 millones (1992) a US$25,216.8 millones (2022), solo representa ahora el 16.7% de la Demanda Total, vs. un 25.6% en 1992.
En este sentido, destaca recientemente la participación creciente de las remesas en la demanda interna: las transferencias de los dominicanos en el exterior, con un valor de US$9,856.5 millones (2022), pasan a representar el 13.2% del consumo privado (2022), muy por encima del 8.9% del 2012; en otras palabras, en promedio 1 de cada 8 pesos consumidos por los hogares dominicanos se cubre gracias a las remesas; esta data es un muy claro indicador de la relevancia de las remesas como amortiguador social que ha contribuido al clima de paz social aún en momentos de inflación elevada.
Dentro de la demanda externa, se observa que la participación de las exportaciones de servicios ha progresado sustancialmente, al pasar de 40.3% (2012) a 44.9% (2022), gracias al fenomenal crecimiento de los ingresos del Turismo (+79.6%) que pasaron de US$4,680.1 millones (2012) a US$8,405.6 millones (2022), lo que quiere decir que el Turismo explica el 36.3% del crecimiento total de la demanda externa.
Del lado de la Oferta Total[6], el valor de las Importaciones (incluyendo Bienes y Servicios) se ha multiplicado por 7.3 veces, al pasar de US$5,067.0 millones (1992) a US$36,781.9 millones (2022)[7], lo que quiere decir que su participación en la oferta total ha ido disminuyendo de manera muy marcada, al pasar de un 30.4% (1992) a un 24.3% (2022), lo que quiere decir que la producción de bienes y servicios (o Producto Interno Bruto o PIB) ha crecido mucho más rápido, al pasar de un 69.6% de la oferta total (1992) a un 75.7% (2022), otra evidencia más de los avances del aparato productivo dominicano, y por ende del menor grado de dependencia de los mercados internacionales para satisfacer la pujante demanda tanto interna como externa.
Todo lo anterior demuestra el papel estelar de la creciente producción local de bienes y servicios como elemento fundamental del crecimiento tan alto de la economía dominicana; de ahí la necesidad de entender cuáles fueron los sectores de actividad que mejor explican la trayectoria tan exitosa de la economía dominicana durante los pasados treinta años, y que pudieran ser los pilares de un nuevo ciclo de crecimiento en los próximos veinte años.
Al analizar el PIB de la economía dominicana a nivel sectorial, es preciso segregar los “Sectores Productivos”[8] de las “Actividades de Servicios”[9].
Si bien la participación de los Sectores Productivos registró una drástica caída hasta 2012 al pasar del 48.4% (1992) a tan solo el 36.1% (2012) del Valor Agregado (VA) en US$[10], se ha recuperado muy sensiblemente en los pasados diez años, al alcanzar un 41.6% del total (2022) gracias esencialmente al espectacular dinamismo del subsector Construcción, que al pasar de un 5.6% (1992) al 16.3% del VA (2022) se ha convertido en el de mayor peso en toda la economía dominicana, muy por delante del subsector Manufactura Local (12.5%) y del subsector Comercio (11.5%).
En cuanto a las Actividades de Servicios, que representan el 58.4% del VA total (2022), los Servicios Mercantiles ilustran perfectamente la modernización de la economía doméstica, al crecer fuertemente su participación desde un 21.3% (1992) hasta el 27.3% del VA (2022), gracias a la fortaleza de los sectores Comercio (11.5% en 2022) y Turismo (6.6% en 2022) así como el enorme desarrollo del sector Transporte que pasó de un 5.5% (1992) a un 9.1% (2022) al haber multiplicado por un poco más de 16 veces su valor en este mismo período. Al contrario, los Servicios Auxiliares sufrieron una merma muy significativa de su participación que pasa de 24.2% (1992) hasta el 18.3% del VA (2022), con caídas muy marcadas de los subsectores Otras Actividades de Mercado (-1.3%) Comunicaciones (-1.8%), y sobre todo Actividades Inmobiliarias (-4.5%); sin embargo, debe destacar el muy sensible crecimiento del sector Financiero que pasó de un 2.3% (1992) a un 3.9% (2022), lo que muestra que la bancarización de la economía y la profundidad del mercado financiero han ido avanzando, aunque a niveles todavía insuficientes, debido a la alta informalidad del sector privado[11].
Finalmente, el sector público, medido a través de las actividades comprendidas dentro del sector “Servicios & Bienes Públicos”, confirma el peso cada vez más significativo del Estado en la actividad económica, ya que su participación en el VA total se ha duplicado, al pasar de un 6.1% (1992) al 12.9% (2022); en otras palabras, el VA del sector público se ha multiplicado por 21 veces desde 1992, al pasar de US$652.2 millones (1992) a US$13,705.7 millones (2022). Estos datos guardan perfecta coherencia con la participación del gasto público dentro del consumo total (privado + público) que se disparó desde un 4.4% (1992) a un 14.8% (2022).
Ahora bien, la senda de crecimiento de la economía dominicana no ha sido una perfecta línea recta durante los pasados treinta años, ya que fue interrumpido por episodios de crisis de origen domestico (Ciclón George en 1998 o Crisis Bancaria de 2013) o externo (Crisis de los subprimes en 2009 y Pandemia del COVID en 2020). Como resultado, el crecimiento terminó siendo muy desigual entre las 3 décadas bajo estudio: la década 1992-2002 produjo el mayor crecimiento (+137.5%) equivalente a US$15,754 millones adicionales; mientras, la década 2002-2012 registró el menor crecimiento (+55.0%) equivalente a US$33,450 millones adicionales; y, finalmente, la década 2012-2022 creció +88.1% pero superó en valor absoluto las 2 décadas anteriores al crecer en US$53,543 millones, a pesar del impacto del COVID-19.
Al analizar de forma individual cómo las cuatro crisis han interrumpido el crecimiento de la economía dominicana[12], se puede observar lo siguiente: i) el Ciclón George, (desde T3-1998 hasta T4-1999) provocó una reducción limitada de un 2.6% del PIB nominal, el cual pasó de US$21,722.7 millones (T3-1998) a US$21,150.7 millones (T2-1999), notándose que tan pronto como en el T4-1999 (US$22,126.0 millones) la economía dominicana había superado su nivel de T3-1998; ii) la Crisis Bancaria de 2003 fue la de mayor impacto de los cuatro episodios de crisis, al desplomarse el PIB en un 28.1% de US$27,540.5 millones (T1-2003) a tan solo US$19,810.2 millones (T2-2004); fue necesario esperar hasta T2-2005 (US$31,199.8 millones) para recuperar el valor de la economía previo a esta crisis; iii) la Crisis de los Subprimes en Estados Unidos (2009), provocó la menor reducción de las cuatro crisis, equivalente a un 1.8% del PIB, que pasó de US$48,358.2 millones (T1-2009) a US$47,506.4 millones (T3-2009), notándose que tan pronto como en el T4-2009 (US$48,367.1 millones) la economía dominicana había superado su nivel anterior a esa crisis; y, por supuesto iv) la Crisis del COVID-19 que provocó una contracción muy significativa del PIB en un 11.3%, al pasar ese de US$89,087.9 millones (T4-2019) a US$79,011.7 millones (T4-2020), y fue necesario esperar hasta T3-2021 (US$89,434.5 millones) para recuperar el valor de la economía previo al COVID.
Es interesante señalar que la actual ralentización de la economía dominicana, que creció apenas +1.7% de forma acumulada hasta septiembre 2023, no se ha traducido por una pérdida en el valor del PIB: al cierre del 3er trimestre 2023, el PIB anualizado alcanzaba US$119,426.6 millones, equivalente a un crecimiento de un +9.1% por encima del valor nominal de US$109,427.1 millones (anualizado a T3-2022); del mismo modo, el último marco macroeconómico publicado por el Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (MEPyD)[13] proyectaba un valor de US$120,194.2 millones, equivalente a un crecimiento nominal de un +5.4% por encima del valor del PIB al cierre 2022 (US$114,004.6 millones).
Sin embargo, detrás de este crecimiento nominal, se esconden realidades muy diversas entre los varios sectores de la economía dominicana, y, debido al impacto combinado de la contracción del poder adquisitivo por los altos niveles de inflación y de la subida en las tasas de interés, 4 de los principales subsectores de actividad han sufrido un desempeño muy negativo[14], ellos son: Comercio (-1.3%) con una contracción más marcada en el T2-2023 (-2.1%); Enseñanza (-1.9%) con 2 trimestres seguidos a la baja; Construcción (-2.5%) que fue el más afectado por las medidas anti-inflación, y ha estado contrayéndose desde T4-2022; y, Manufactura Local (-3.8%) retrocediendo por 3 trimestres consecutivos. Adicionalmente a estas actividades, dos subsectores se vieron afectados por la ralentización de la economía internacional, como es el caso de las Zonas Francas (-2.0%) y, sobre todo, de la Minería (-10.8%) que viene cayendo por 7 trimestres seguidos.
Ahora bien, se nota con relativo optimismo que, gracias a: de una parte, las medidas de flexibilización monetaria iniciadas por las autoridades monetarias en mayo 2023, tales como la reducción de 100 puntos básicos en la Tasa de Política Monetaria (TPM)[15], y unas nuevas facilidades de financiamiento desde el Banco Central a través de los bancos comerciales; de otra parte, a los incrementos salariales a partir de abril 2023[16]; y, finalmente, las medidas fiscales contenidas en la modificación del Presupuesto 2023, entre las cualesun incremento del gasto público en unos RD$61 mil millones, de los cuales RD$38 mil millones como gastos de capital; las actividades económicas han ido repuntando muy claramente: la lectura del Indicador Mensual de Actividad Económica (IMAE) para los meses de octubre y noviembre 2023 mostraban crecimientos del PIB en +3.6% y +4.2% respectivamente[17], superando netamente el modesto crecimiento del 1.7% registrado hasta septiembre 2023, con lo que las autoridades económicas anticipan cerrar finalmente el crecimiento anual en torno al +2.5% (2023) y alcanzar luego +4.75% (2024).
Estas proyecciones optimistas acaban de ser ratificadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) que, en su más reciente informe “Perspectivas Económicas para las Américas – octubre 2023”[18], estima para República Dominicana crecimientos del PIB de +3.0% (2023) y +5.2% (2024). Esta “remontada” será posible, siempre y cuando el subsector Construcción logra confirmar, por lo que queda del año 2023, su muy positivo rebote del mes de julio 2023 (+4.7%), ya que tanto por su peso relativo entre 15% y 20% del VA, como por su efecto multiplicador hacia otros sectores como Minería, Manufactura y Comercio, la recuperación de este sector será la condición “sine qua non” para lograr las metas de crecimiento de 2023 y 2024.
Están empezando las discusiones en torno a la agenda de reformas económicas y fiscales que deberá de incorporar en su programa de gobierno el mandatario que resulte electo en el torneo electoral de mayo 2024; esto incluye por supuesto la temida reforma fiscal que sería parte central del Presupuesto 2025, aunque sería prudente no descartar la posibilidad de que el nuevo gobierno aproveche una Ley de Modificación al Presupuesto 2024 para arrancar de inmediato el S2-2024. Por tanto, se recomienda que los hacedores de reformas tomen muy seriamente en cuenta las evoluciones recientes de los diferentes sectores económicos, para evitar aplicar las mismas recetas del pasado, cuando se solía confundir “reforma fiscal” con “incrementos de tasas impositivas” y además de sobre gravar por facilidad a los mismos sectores de siempre.
De acuerdo a las estadísticas publicadas anualmente por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII)[19] se puede concluir que existen diferencias abismales en la presión fiscal aparente, calculada como el resultado de dividir el recaudo sectorial anual de la DGII entre los ingresos facturados por cada subsector de acuerdo a las declaraciones mensuales de ITBIS. Mientras la presión promedio de las Industrias[20] (incluyendo las actividades de Construcción, Minería y Manufacturas) se encuentra en 12.33% (2022), algunos subsectores están sufriendo niveles de presión muy superior a este promedio, tal es el caso de: Elaboración de Bebidas (35.23%), Refinación del Petróleo (30.36%) y Fabricación de Cemento (18.16%); al revés, algunas actividades de mucho peso en la economía disfrutan una fiscalidad muy inferior a este promedio, tales como: Elaboración de Aceites (4.46%); Construcción (6.33%); Elaboración de Plásticos (6.50%); Productos Farmacéuticos (6.91%); Sustancias Químicas (8.48%) o Industrias Básicas de Hierro y Acero (8.98%).
Del mismo modo en el sector Servicios[21], la presión promedio queda apenas en 9.08% (2022), a pesar de que algunas actividades estén sufriendo presiones muy superiores a este promedio (aunque por debajo de la presión tan alta en el sector Bebidas o Petróleo) tales como: Comunicaciones (21.76%), Transporte (14.86%), Comercio Otros (13.49%), Turismo (11.43%) o Finanzas (10.32%).
Si bien, dentro del sector Bebidas, las bebidas alcohólicas representan la mayor parte de la contribución fiscal, destacando más especialmente los Impuestos Selectivos al Consumo (ISC) cobrados en la DGII (cervezas + otras bebidas), su evolución reciente muestra que, en momentos de alta inflación, la constante elevación de los impuestos por indexación trimestral ha tenido impactos negativos en los niveles de consumo, por lo que las recaudaciones solo crecieron en un +1.9% al pasar de RD$26,512.1 millones (2021) a RD$27,020.8 millones (2022)[22] y apenas han estado creciendo en un +3.9% por lo que va de 2023 hasta el mes de agosto[23].
Y, dentro del subsector Bebidas Alcohólicas, el consumo anualizado de cervezas resultante, reportado por la DGII, ha estado cayendo muy fuertemente desde su nivel máximo de 20.53 millones de litros de AA (08-2021) hasta apenas 17.89 millones de litros de AA (06-2023)[24], equivalente a una contracción de un -12.8% y su más bajo nivel desde febrero 2021. Del mismo modo, el consumo de rones reportado por la DGII ha estado cayendo fuertemente desde el alto nivel de 12.65 millones de litros de AA (07-2022) hasta tan solo 11.41 millones de litros de AA (07-2023)[25], equivalente a una contracción de un -9.8% y su más bajo nivel desde agosto 2021.
El hecho de producirse una contracción tan significativa y de forma simultánea en Cervezas y Rones, sugiere que la mayor parte de este aparente descenso en el consumo se haya ido al consumo ilícito, como ha ocurrido en varias oportunidades en el pasado; esto confirma un alto grado de vulnerabilidad de estos dos segmentos de consumo tan importantes para las recaudaciones.
Si bien luce entendible y factible incrementar las recaudaciones del Estado entre 2 y 3 puntos del PIB (o sea entre RD$137 mil millones y RD$206 mil millones por encima de la proyección actual[26]), esta meta va a requerir de una revisión profunda al andamiaje tributario actual, combinando las acciones siguientes: i) reducción de algunas tasas para ampliar la base imponible en el caso del ITBIS y del ISR Corporativo para reducir la evasión y las altos niveles de informalidad; ii) mayor progresividad de impuestos tales como Propiedad e ISR Personal; y, iii) no menos importante, redistribución de la carga para reducir las brechas actuales entre sectores altamente gravados y otros beneficiados por cargas muy inferiores.
A menos que sean auténticamente integrales en su amplitud, como parte de una agenda de reformas estructurales cuya ambición vaya mucho más allá de la sola dimensión tributaria, las reformas fiscales corren el riesgo de convertirse en un infierno fiscal empedrado de buenas intenciones.
Esto pudiese impactar negativamente la trayectoria de recuperación acelerada de la economía dominicana en 2024-2025, por lo que se recomienda elaborar escenarios de propuestas alternativas, para iniciar de la mejor manera posible las discusiones con los hacedores de reformas, y contribuir de forma proactiva a la creación de un relato optimista a nivel de opinión pública.
De este modo, y solamente de este modo, la impostergable reforma fiscal de 2024-2025 pudiera ser una magnífica oportunidad de convertir el futuro crecimiento económico en auténtico desarrollo económico a favor de todos los dominicanos.
[1] Ver en Anexo 1 la evolución comparative del PIB de los países de la región CAPARD
[2] Ver en Anexo 2 la comparación de los PIB a PPA de países seleccionados
[3] Se considera como “Demanda Total” la sumatoria de: Consumo Privado + Consumo Público + Formación Bruta de Capitales+ Exportaciones de Bienes y Servicios
[4] Ver en Anexo 3 los detalles de la composición de las demandas interna y externa.
[5] Se considera como “Demanda Interna” la diferencia entre Demanda Total y Demanda Externa (Exportaciones de Bienes y Servicios)
[6] Se considera como “Oferta Total” la sumatoria de: Importaciones de Bienes + Importaciones de Servicios + Producto Interno Bruto (o Producción Local)
[7] Ver en Anexo 4 detalles de la composición de la Oferta Total desglosada entre importaciones de bienes y servicios y PIB.
[8] Se consideran como “Sectores Productivos” la sumatoria de: Agricultura + Minería + Manufactura Local + Zonas Francas + Construcción + Energía y Agua
[9] Se segregan las “Actividades de Servicios” entre: “Servicios Mercantiles” como la suma de los subsectores Comercio, Turismo y Transporte & Almacenamiento; “Servicios Auxiliares” como la suma de los subsectores Comunicaciones, Intermediación Financiera, Actividades Inmobiliarias y de Alquiler, y Otras Actividades de Servicios de Mercado; y, “Servicios y Bienes Públicos” como la suma de los subsectores Enseñanza, Salud y Administración Pública & Defensa.
[10] Ver en Anexo 5 la evolución de la composición del Valor Agregado y del PIB por sectores de actividades.
[11] Los datos más recientes de la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo (ENCFT) del Banco Central al T2-2023 muestran que el sector privado empleaba a un total de 4,090,579 personas, de las cuales tan solo 1,422,822 gozaban de un empleo formal, lo que indica una tasa de formalidad en el sector privado de apenas un 34.8%.
[12] Ver en Anexo 6 los impactos de cuatro crisis en la trayectoria creciente del PIB nominal en US$ (1992-2022).
[13] Disponible en https://mepyd.gob.do/publicaciones/marco-macroeconomico-2023-2027-agosto-2023
[14] Ver en Anexo 7 el desempeño a nivel sectorial de la economía dominicana durante el primer semestre 2023.
[15] Luego de bajar desde 4.50% (02-2020) hasta 3.00% (09-2020) en respuesta al COVID-19, la TPM inició un ciclo alcista a partir de 11-2021 hasta alcanzar un valor pico de 8.50% (11-2022) donde se mantuvo hasta descender a partir de 06-2023 y encontrarse en 7.50% desde 09-2023.
[16] Como resultado de los incrementos en los salarios mínimo del sector privado no sectorizado (04-2023), del sector zonas francas (05-2023) y turismo (06-2023), la Superintendencia de Pensiones (SIPEN) reporta que el salario promedio reportado se ha incrementado en un 11.2% interanual al pasar de RD$29,790 (09-2022) a RD$33,114 (09-2023).
[17] Ver en Anexo 8 la evolución del desempeño trimestral de la economía dominicana desde julio 2021 hasta agosto 2023.
[18] Disponible en: https://www.imf.org/en/Publications/REO/WH/Issues/2023/10/13/regional-economic-outlook-western-hemisphere-october-2023
[19] Disponible en: https://dgii.gov.do/estadisticas/boletinesEstadisticos/Paginas/default2.aspx
[20] Ver en Anexo 9 detalles de los cálculos para las actividades productivas (2019 – 2022).
[21] Ver en Anexo 10 detalles de los cálculos para las actividades de servicios (2019 – 2022).
[22] Disponible en: https://dgii.gov.do/estadisticas/informeRecaudacionMensual/Documents/2022/Informe%20Preliminar%20diciembre%202022.pdf
[23] Disponible en: https://dgii.gov.do/estadisticas/informeRecaudacionMensual/Documents/2023/Informe%20Preliminar%20agosto%202023.pdf
[24] Ver en Anexo 11 evolución del consumo anualizado de alcohol de cervezas hasta 07-2023 (elaboración propia con datos de DGII)
[25] Ver en Anexo 12 evolución del consumo anualizado de alcohol de rones hasta 07-2023 (elaboración propia con datos de DGII)
[26] RD$1,086.8 mil millones de acuerdo a las recaudaciones proyectadas en el Presupuesto 2023 Modificado.
