Abinader, primer presidente del siglo 21 que no creó impuestos

Por Héctor Linares

Los tres gobernantes anteriores hicieron reformas fiscales, dos de ellos en los primeros cuatro meses de instalados en el Palacio Nacional

El presidente Luis Abinader camina a convertirse en el primer mandatario dominicano del siglo 21 en concluir un período sin crear ni aumentar impuestos, limitando su incursión en el área impositiva a tres proyectos vinculados, uno para una propuesta de amnistía fiscal, otro de responsabilidad fiscal y un tercero, ya convertido en ley, para establecer la facturación electrónica.

Los tres antecesores mandatarios que gobernaron el país en las dos primeras décadas del siglo realizaron reformas y cambios en el sistema impositivo, y todos tomaron la decisión en el primer año de su gestión. Al aproximarse a su último año de la gestión 2020-2024 y asumiendo las declaraciones y posturas del propio mandatario y de sus principales colaboradores del área económica-fiscal, se asume que una reforma tributaria no será tema de esta gestión y que cualquier iniciativa en ese ámbito pasaría a la agenda de un segundo período, si el mandatario decide presentarse a la reelección y la logra.

Mientras tanto, Abinader, economista de formación, se proyecta que pasará a la historia como el primer presidente del siglo en ejecutar un período constitucional con “cero impuesto”.

Los anteriores presidentes del siglo, Hipólito Mejía, Leonel Fernández y Danilo Medina, tienen registrada al menos una gran reforma o un gran impuesto. Y los tres hicieron sus incursiones en el primer año de gestión. Mejía y Medina en los primeros cuatro meses de gestión ya contaban con sus creaciones impositivas, las cuales estrenaron comenzando su aplicación en enero del primer año calendario de sus respectivas gestiones.

De los tres presidentes que antecedieron a Abinader, quizás el más osado en materia impositiva fue Hipólito Mejía, quien ya el 29 de noviembre del 2000 promulgó la Ley 112-00, gravando por primera vez el sector de los combustibles, que hasta entonces era intocable.

Con esa ley, que abrió el camino para posteriores impuestos a los combustibles, se aprobó un impuesto específico de RD$18.00 al galón de gasolina Premium, RD$15.00 a la regular, RD$6.30 al gasoil Premium (ahora óptimo), RD$5.00 al regular, RD$5.00 al fuel oil de uso general, RD$5.00 al kerosene y RD$1.75 al avtur. En esa ocasión se dejó exento el gas licuado de petróleo, combustibles que entonces era casi de uso exclusivo para fines domésticos.

Como fue aprobado como un impuesto específico, que se aplica sobre volumen, se estableció en la Ley 112-00 un mecanismo de indexación trimestral, que en la práctica ha sido ejecutado por rezagos.
En el 2004, Mejía fue sucedido por Leonel Fernández (al cual había sucedido cuatro años antes), y en su regreso produjo una reforma fiscal para compensar los ingresos fiscales que se dejarían de percibir en materia arancelaria, debido al inicio del acuerdo de Libre Comercio con Centroamérica y Estados Unidos, conocido como DR-Cafta, firmado en la gestión de Mejía.

Con el nuevo enfoque de la recaudación, dirigido más a los impuestos internos, se produjo la segunda importante incursión de gravar a los combustibles, con la aplicación de un impuesto ad valorem (sobre el valor) de 16 % a los combustibles que ya estaban gravados por la ley 112-00. En la nueva ley se incorporó al Gas Licuado de Petróleo, con una tasa de 8 %, equivalente al 50 % de la que se aplicaba al resto de los hidrocarburos.

El nuevo escenario impositivo incluyó aumento de la tasa del ITBIS e impuestos a los juegos de azar y apuestas. En el siguiente período del presidente Fernández se hicieron incursiones menores en el aparato tributario, el cual se mantuvo sin cambios bruscos hasta la gestión del 2012-2020, del presidente Danilo Medina, quien propuso una reforma tributaria de alcance a todas las áreas susceptibles de ser gravadas con impuestos: ingreso, consumo y patrimonio.

El 9 de noviembre del año 2012, el Presidente Danilo Medina promulgó la Ley No. 253-12 para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, mediante la cual se estableció un marco para incrementar la presión tributaria en República Dominicana conforme a metas quinquenales previstas en la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.
Para estos fines, se efectuaron modificaciones a la Ley No. 11-92 de del 16 de mayo del año 1992 que estableció el Código Tributario de la República Dominicana y que hasta entonces era la propuesta impositiva más completa presentada al sistema impositivo dominicano.

La reforma presentada por el presidente Medina fue tan ambiciosa que incluso tuvo que sufrir algunos cambios antes de ser sometida al Congreso y luego de ser aprobada algunos de los impuestos aprobados – el 1% del valor del vehículo como derecho a circulación, y un mono tributo para el sector de la microempresa—todavía, 10 años después, no han sido aplicados.

Esa ley se basó en cambios en cinco ejes impositivos, que son el Impuesto Sobre la Renta (“ISR”); el Impuesto Sobre la Transferencia de Bienes y Servicios Industrializados (“ITBIS”); el Impuesto Selectivo al Consumo (“ISC”); los Impuestos Sobre el Patrimonio y los Activos; y modificaciones adicionales a los regímenes especiales de tributación.

Escenario de Abinader

En ese ambiente impositivo. llegó al poder en agosto del 2020 el economista Luis Abinader, cuyo gobierno estuvo promoviendo extraoficialmente una reforma en el 2021, año en el que el país trataba de salir del hoyo económico en el que lo hundió la pandemia del covid-19. Circuló un borrador de la que sería la propuesta de reforma fiscal. El Gobierno nunca la asumió oficialmente como suya. Pero en círculos empresariales y económicos se le endosó al Gobierno, como una especie de “tanteo”.

Ya antes el Poder Ejecutivo, en el proyecto de presupuesto elaborado en el segundo semestre del 2020 para el año 2021, se había presentado un ensayo impositivo, pero el Gobierno lo retiró ante el rechazo que concitó.

En ese panorama dubitativo el Gobierno llega a su tercer año de gestión sin ningún cambio de fondo en la matriz impositiva, basando los incrementos de recaudación que se presentan cada año y que mayormente se han cumplido, a medidas de mejorar en la administración tributaria, esencialmente en la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), responsable de alrededor de tres cuartas partes de los recaudos impositivos.

En cada uno de los tres presupuestos que ha formulado la administración Abinader el Ministerio de Hacienda, como responsable del diseño de la política fiscal-impositiva, esboza los esfuerzos para mejorar la recaudación en ausencia de nuevos impuestos.

Como iniciativa relacionada, el Gobierno propuso y el Congreso aprobó la Ley de Facturación Electrónica, una medida de forma que pudiera impactar el fondo del rendimiento tributario para la DGII, pero que no agrega tasa ni tributo al sistema. También está en el Congreso un proyecto para una amnistía fiscal, que procura regularizar deudas millonarias de contribuyentes con la Administración Tributaria.

Asimismo, cursa en el Congreso un proyecto para una muy reclamada responsabilidad fiscal, que es más bien una propuesta para ponerle tope al crecimiento anual del gasto corriente.

Mientras tanto, son escasas las posibilidades de que en el año que le queda a la actual gestión, y que por demás es electoral, el presidente se aboque a plantear una reforma fiscal.

El Caribe

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