Infraestructura ética, democracia y legitimidad

Por CÁNDIDO MERCEDES

“… Los antagonismos se convierten en conflictos políticos cuando involucramos opiniones acerca de medidas que los gobiernos deberían implementar y de las leyes que tendrían que adoptar, sobre todo, acerca de a que nos deberían obligar o no a hacer los gobiernos…”. (Adam Przeworski: Las crisis de la democracia).

La democracia con contenido real, aquella que atraviesa la democracia electoral, solo se cimienta y ancla en una fuerte arquitectura cuando tiene de soporte una infraestructura ética y, es esa infraestructura, la que permea el necesario caleidoscopio de la legitimidad. La infraestructura ética posibilita el tamaño y dimensión de la gobernanza y gobernabilidad.

La infraestructura ética redimensiona a la democracia y conecta directamente con el grado de conflictos que se generan en una sociedad. En la democracia, los conflictos son consustanciales a su propia naturaleza, inherentes, pues está determinada por su constante construcción, deconstrucción y evolución. Sin embargo, los conflictos que se expresan, se superan en el fragor de las interacciones de los distintos actores. Se crean los mecanismos formales e institucionales, reglas o normativas donde descansan los flujos, ebullición, alcance y superación de los mismos.

La infraestructura ética no es solo el cuerpo doctrinario donde dimanan los resortes de la base institucional. Es necesario, empero, no suficiente. Lo que valida el conjunto de la infraestructura ética es su praxis, la asunción de su contenido que se verifica en la vida cotidiana, lo que al mismo tiempo coadyuva al grado de predictibilidad de las acciones y decisiones que giran alrededor de ella. Una adecuada y efectiva infraestructura ética, en una democracia, no crea el abismo entre ciudadanos y las instituciones. Posibilita lo más posible, la igualdad de los ciudadanos en los territorios y crea fórmulas para regular y controlar las diferencias. En otras palabras, la infraestructura ética se recrea la necesidad de acercar a los ciudadanos y no las brechas que hoy existen entre ciudadanos e instituciones, entre partidos políticos y los ciudadanos y la enorme crisis de representación.

Una infraestructura ética sin validación en la práctica es como una máscara, una mueca que degrada la democracia y a largo plazo, la pone en la distancia, produciéndose olas de autoritarismo, dictadura, sin tintes ideológicos: derecha o izquierda. Es la infraestructura ética asumida lo que impide la corrupción, la impunidad, las distorsiones que se generan en los mercados, la captura del Estado, la prevaricación, los sobornos, los cohechos, la exacción, concusión, tráfico de influencia, malversación, dispendio e incoherencia.

Por eso, la infraestructura ética se convierte en un proceso, sobre todo, en una sociedad como la dominicana, donde se cree que el poder lo puede todo, que está allí para hacer todo lo que es dable y que el que lo ejerce está por encima de todo, de las leyes. Es como si la sociedad estuviera a su merced y donde ella debe de satisfacer todos los egos y trastornos de los que detentan el poder. La infraestructura ética contribuye con la calidad de la democracia, con la gobernabilidad, con la gobernanza y con ello, con una efectiva legitimidad. Pero, ¿qué es la infraestructura ética? “Es el conjunto de instrumentos que las administraciones públicas pueden utilizar para definir y garantizar determinados estándares éticos en el comportamiento de sus agentes y sus organizaciones”.

Para que la democracia sea sostenible y posibilite un desarrollo permanente, la infraestructura ética no ocupa solo el espacio normativo, sino, más importante, penetra en los hondos poros de control, de equilibrio, que encuentre la validación, la confiabilidad, la pertinencia, que nos lleve a un verdadero clima ético. La infraestructura ética se puede definir “como el conjunto de instrumentos y de mecanismos destinados a fomentar unos altos estándares de conducta en la administración pública y entre las personas que trabajan en ella”.

La infraestructura ética está determinada por 8 elemento cardinales, a saber:

• Compromiso político, con líderes ejemplarizantes.
• Un marco legal efectivo (leyes y regulaciones que pauten de manera alineada a los actores).
• Mecanismos de rendición de cuentas.
• Códigos de conducta efectivo (misión, visión, valores, responsabilidades, obligaciones y restricciones).
• Mecanismos de socialización (la formación y capacitación).
• Condiciones de apoyo al servicio público.
• Órgano de coordinación de la ética.
• Una sociedad civil activa que controle al gobierno y a la administración pública.

En nuestra sociedad no es imposible, no obstante, difícil de alcanzar la importante infraestructura ética dada la característica clientelar que existe en la administración pública y el despojo político que ocurre cada vez que un partido accede al poder. Todavía en el Siglo XXI no tenemos una burocracia profesional en la administración pública. Los concursos constituyen la excepción, a pesar de que a Ley de Función  Pública, 41-08, lo contempla. Actualmente hay cerca de 720,565 empleados públicos, de los cuales con vocación de carreras deberían ser 160,000. Sin embargo, no llegan a 100,000 y la taxonomía de clasificación de los empleados, a la luz de la referida ley, está ostensiblemente obsoleta. Las características de empleados son:

• Funcionarios o servidores públicos de libre nombramiento y remoción.
• Funcionarios o servidores públicos de carrera.
• Funcionarios o servidores públicos de estatuto simplificado.
• Empleados temporales.

En esencia, aquí todos los empleados son de libre nombramiento y remoción, excepto, los que están en los órganos extra poder. Todos deberían ser de carrera, menos los ministros, viceministros, asesores y consultores. De lo que estamos hablando es, que no tenemos la concepción weberiana de la burocracia establecida por Max weber en su libro Economía y sociedad de 1921. Para la burocracia de Weber, la meritocracia juega un rol estelar, donde la profesionalización del talento humano es cardinal para erradicar el clientelismo.

La infraestructura ética, llevada al plano más institucional, más político, limita lo peor de las elites políticas, disminuyendo el nivel de corrupción, de impunidad, puesto que los actores públicos se sienten con los valores que se convierten en dique de contención, para el abuso de poder y el neopatrimonialismo más atroz. Allí donde impera una democracia efectiva, que es la singularidad en el plano institucional y de la gobernanza, no existe hambre, marginalidad, exclusión y la enorme asimetría social.

La infraestructura ética repercute denodadamente en el ejercicio de la cultura cívica, de la civilidad, de la decencia, generando una onda expansiva desde una perspectiva amplia. En República Dominicana se hicieron dos estudios: La pequeña corrupción en los servicios públicos dominicanos, elaborado por Ramonina Brea, Isis Duarte y Jorge Vargas Cullel en 2006. Abarcaba: perfil de las personas usuarias, tolerancia a la corrupción, apoyo a la democracia, incidencia del soborno en los servicios públicos, factores que inciden en el fenómeno de la corrupción. El segundo La pequeña corrupción de USAID, donde se perdían 6,000 millones de pesos anuales. De existir una verdadera infraestructura ética, aquellos drenajes no hubiesen existido.

Hoy, no cabe duda, se dan pasos para el desarrollo de una infraestructura ética. Hay que ver el trabajo tesonero que se viene haciendo en Ética e Integridad Gubernamental. El trabajo ciclópeo de la Dirección de Compras y Contrataciones, que en dos años y medio ha tomado más decisiones que los 14 años anteriores de esa Dirección. Cabe destacar, con la misma Ley. Justo es decir el trabajo significativo que se viene realizando en la Dirección de Presupuesto: en tiempo real se sabe a quién se le pagó, por qué concepto y la ejecución en cada espacio y momento. El trabajo de la Contraloría con la instalación del Departamento Antifraudes, algo inédito, lo que se está haciendo allí.

Lo de PEPCA, algo ya en la historia su trabajo extraordinario. El PEPCA existía formalmente, normativo, pero no hacía nada. Hoy hay un procurador independiente por su reciedumbre ética y moral, no vinculada a ningún Comité Central ni Comité Político y, justo es decirlo, por primera vez prevalece, hasta ahora, una voluntad política del mandatario de turno. Se puede afirmar que así como a Danilo Medina la ejecución del 4% a la educación fue lo que le dio el mayor nivel de legitimidad y popularidad (2013-2017), al presidente Abinader Corona, más allá del manejo de la crisis de la pandemia, del crecimiento de la economía (2021-2022), de la crisis de la guerra de Rusia-Ucrania, de la crisis de la fiebre porcina, del Huracán Fiona, de la lluvia de 3 horas, el desafío para la historia es como hace avanzar la infraestructura ética de la administración pública, de que los funcionarios entiendan que son servidores públicos y es un alto honor servir a la sociedad y a su pueblo, con honestidad, con honradez, con honor y templanza.

Hace apenas dos años y medio, decenas y decenas de funcionarios tenían empresas que licitaban en el Estado a través de la Dirección de Compras, hoy no es posible. La captura del estado, la corrupción institucional, sistémica han disminuido, ello, tan solo con el liderazgo presidencial, todo lo cual robustece el marco institucional y conduce a una mayor legitimidad y en consecuencia a una mayor cuota de confianza y cohesión social.

Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional de la República Dominicana

Año	Puntuación	Cantidad de países evaluados	Posición del país
2001	3.1/10	91	63
2002	3.5/10	102	59
2003	3.3/10	133	70
2004	2.9/10	91	87
2005	3.0/10	157	84
2006	2.8/10	163	99
2007	3.0/10	180	99
2008	3.0/10	180	102
2009	3.0/10	180	99
2010	3.0/10	178	101
2011	2.8/10	183	129
2012*	32/100	176	118
2013	29/100	176	123
2014	32/100	174	126
2015	33/100	168	103
2016	31/100	174	120
2017	29/100	180	135
2018	30/100	180	129
2019	28/100	180	137
2020	28/100	180	136
2021	30/100	180	128
2022	32/100	180	123

Cuadro elaborado por Cándido Mercedes a partir de los datos de Transparencia Internacional