Cooperativas abiertas: el eslabón pendiente en la regulación financiera

Ramón Núñez Ramírez

Ahora que al frente de la Superintendencia de Bancos se encuentra un destacado abogado, Enmanuel Cedeño Brea, especializado en Legislación Económica, Regulación Financiera y Lavado de Activos, vale la pena retomar el tema de las cooperativas de ahorro y crédito que realizan intermediación financiera abierta sin estar sometidas al mismo esquema de regulación y supervisión que las entidades del sistema financiero.

El movimiento cooperativista comenzó a gestarse en el país a mediados de la década de 1940, con la creación de las primeras cooperativas de ahorro y crédito, impulsadas por sacerdotes de la Orden Scarboro. Su consolidación llegó en 1963, con la promulgación de la Ley 31-63 y la creación del Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (Idecoop).

Las cooperativas han desempeñado un importante papel social, fomentando la cultura del ahorro entre sus miembros y facilitando créditos a tasas favorables para consumo, vivienda o adquisición de bienes de capital. Sin embargo, en los últimos años ha surgido un nuevo fenómeno: grandes cooperativas con activos superiores a los de muchos bancos múltiples, que realizan intermediación financiera sin estar sometidas a una regulación y supervisión prudencial equivalente.

Por esa razón, el 9 de febrero de 2017, la Junta Monetaria, de la cual fui miembro entre 2004 y 2019, aprobó un anteproyecto de ley para que las cooperativas abiertas de ahorro y crédito fueran reguladas por el Banco Central y supervisadas por la Superintendencia de Bancos. El anteproyecto fue remitido al Poder Ejecutivo, pero nunca llegó al Congreso, y tampoco se ofrecieron explicaciones a la Junta Monetaria sobre las razones por las que no continuó su trámite.

La Misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), que visita el país anualmente conforme al Artículo IV de su acuerdo constitutivo, ha reiterado la necesidad de fortalecer la regulación de estas entidades. En su informe correspondiente a 2025 fue enfática al señalar:

“La adopción de una nueva Ley de Cooperativas de Ahorro y Crédito reforzará la supervisión y mejorará el marco AML/CFT”.

Estas siglas corresponden a la prevención del lavado de activos y el combate al financiamiento del terrorismo.

En 2017, el Congreso aprobó la Ley 155-17 sobre Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, que incluyó a las cooperativas como “sujetos obligados”. Sin embargo, se estableció que serían supervisadas por el Idecoop. Una institución que carece de los recursos financieros, tecnológicos y humanos para cumplir con esa función.

Las cooperativas abiertas que realizan intermediación financiera sin someterse a estándares prudenciales equivalentes a los aplicables al sistema financiero pueden convertirse en vehículos vulnerables al lavado de activos provenientes del crimen organizado o de la corrupción.

Además, el tamaño alcanzado por algunas de estas entidades plantea interrogantes desde la perspectiva del riesgo sistémico.

Estas entidades también enfrentan condiciones regulatorias diferentes a las del sector financiero. No están sujetas al encaje legal ni a las mismas exigencias de patrimonio técnico destinadas a garantizar determinados niveles de solvencia, ni al conjunto de regulaciones establecidas en las leyes, reglamentos y resoluciones de la Junta Monetaria para las entidades de intermediación financiera.

Aunque el gobernador del Banco Central mencionó en octubre de 2025 la aprobación de un nuevo anteproyecto de ley que permitiría regular y supervisar a las cooperativas que realizan intermediación financiera abierta, hasta ahora no se ha vuelto a hablar oficialmente del tema.

La aprobación de esta legislación resulta fundamental para establecer reglas claras y homogéneas para las entidades que realizan intermediación financiera abierta, fortalecer la protección de los ahorrantes, reducir riesgos para la estabilidad financiera y garantizar condiciones de competencia más equitativas.