¿Por qué no a la reforma fiscal?
Haivanjoe Ng Cortiñas
La reforma fiscal puede ser estudiada desde varias perspectivas, la de justificarla, presentar una propuesta y, también, la de considerarla innecesaria. No escapa a nuestra atención que siempre al gobierno le convendrá manejar muchos ingresos fiscales y que, además, necesite recursos para atender demandas de servicios públicos y dotación de infraestructuras, de manera que, por esas razones, siempre se podrá articular una narrativa que la justifique, más no obliga a hacerla, si quienes la procuran no dan señales de cambios en la política de gastos y de mejor gerencia.
El tema de la reforma fiscal que ha puesto en primer plano el gobierno, merece prestarle atención, especialmente, porque las principales autoridades públicas han comunicado que se necesita, sin que necesariamente quede claro cuál sería el propósito unificado. Por un lado, el presidente de la República manifestó que su principal objetivo es “eliminar la pobreza” y “mejorar la calidad de vida de las personas de escasos recursos”. De otro lado, el ministro de Hacienda indicó que, “mejorar el estado de las finanzas públicas, sería el ancla para lograr el grado de inversión”. En cambio, el ministro de economía señaló que, “el gobierno necesita de mayores ingresos y gastos para suplir las principales necesidades del país”.
Sin que se conozca hasta el momento una propuesta formal de reforma fiscal, en lo referente a la cuantificación de mayores ingresos que el gobierno estaría necesitando y el monto de gastos adicionales que requiere la economía y la sociedad, lo cierto es, que el momento es oportuno para que se aborde el tema desde varios ángulos y uno de ellos es la de si realmente el país requiere de una reforma fiscal y de qué tipo -si progresiva o regresiva-, bajo la sombrilla de reducir la pobreza, mejorar la distribución del ingreso, mantener la sostenibilidad fiscal, elevar la competitividad y el crecimiento económico con estabilidad.
En los registros de la contabilidad pública, relevante es saber el comportamiento de los ingresos corrientes que le provee el sistema tributario dominicano, si obstaculiza el crecimiento económico, si impide más del gasto público y el progreso social, o, por el contrario, si se han producido avances. De hacerse una reforma fiscal, quiénes la pagaran, habida cuenta de que se trasladan recursos privados al lado público, para que este lo gaste, tal vez de manera menos productiva, ¿qué nos dice la evidencia de la ejecución del gasto, ha mejorado su calidad, se ha deteriorado o se mantiene estancada?.
Hasta el momento el gobierno no le ha comunicado al país el estado actual de las finanzas públicas y cuentas del sector externo, con el fin de justificar una reforma fiscal, en cuanto a si se ha deteriorado la sostenibilidad fiscal, si la economía se encuentra más expuesta a los choques externos, si el riesgo soberano ha aumentado, si las reservas internacionales no están en capacidad de suplir los roles que les compete, cómo se ha comportado la pobreza, si la inflación está descontrolada y si el tipo de cambio muestra volatilidad. De manera que, no sabemos frente a qué estado económico se encuentra el país, que el gobierno promueve una reforma fiscal con carácter de urgencia, ¿acaso las cifras oficiales son opacas y ocultan una situación de deterioro que no está a la vista del público?, ¿será que el gobierno quiere más recursos solo para gastar más o es una exigencia de los organismos internacionales, incluyendo a las firmas calificadoras de riesgos?.
De hacerse una reforma fiscal muchos son los puntos que deben ser materia obligada jurídicamente hablando, como el de un sistema de consecuencias ante el incumplimiento y la evasión tributaria. Definir el tipo de política tributaria, si será progresiva o regresiva, si el gasto público tendrá carácter sustentable, que está ligado a una mayor proporción del gasto de capital, si tendrá un carácter inclusivo, así como saber, ¿cuál es el nivel de ausencia de liquidez que presenta el gobierno para cumplir con sus responsabilidades básicas e indelegables?.
En la evidencia histórica, cada vez que se procura una reforma fiscal, se acude al consenso, escenario que resulta ideal para producir sinergia y garantizar el mayor de los éxitos al más bajo costo; sin embargo, en la misma evidencia, aun hoy nos encontramos frente a los repetidos problemas de evasión y elusión fiscal, así como la carga del gasto tributario, que probablemente deje más costos que beneficios.
Hasta el momento la economía dominicana no ha entrado en cesación de pagos de su deuda pública y mucho menos ha caído en un grado de insolvencia. Con el modelo de fiscalidad que tenemos de casi 20 años, en ocasiones, con algunos ajustes fiscales aislados y puntuales, el país ha cumplido con sus acreedores internos y externos, señal inequívoca de sostenibilidad fiscal y en el corto plazo, no se avizora caer en incumplimientos, como tampoco se hace imperativo realizar una reforma fiscal que penalice a los consumidores y sectores de ingreso medio y mucho menos los de bajos ingresos monetarios.
De hacerse una reforma fiscal, esta debe ser de carácter progresivo y que los nuevos ingresos que se generen, estén atados jurídicamente a mejorar el monto y calidad del gasto social, así como también, al gasto de capital. De todas formas, resulta relevante saber y entender que los ciudadanos no han sido los responsables de que el gobierno no disponga de espacio fiscal, cuando afirma, que está requiriendo más ingresos tributarios; por el contrario, la postura pública de los últimos años ha hecho elevar el gasto oficial -con énfasis en lo improductivo-, sin que lo respalde una mejoría en los ingresos.
Veamos el comportamiento de las cuentas gubernamentales, por el lado de los ingresos corrientes, para los años 2018 y 2019 -previo a la pandemia por la COVID-19-, alcanzaron un 14.2 % y 14.5 % del PIB; en cambio, para el 2023 fue de un 15.7 % -gracias a los ingresos tributarios extraordinarios recibidos por adelantado- y, para el 2024 se estima será de un 15.9 %, lo que significa que poco se ha avanzado en materia de eficiencia en la administración tributaria (1.2 puntos porcentuales) -a pesar de que quienes la dirigen, con frecuencia afirman que han roto récords en la recaudación-.
Frente al comportamiento de los ingresos, el gasto público ha mostrado una dinámica más intensa hacia el alza, mientras para el año 2018 era de un 16.1 % del PIB, para el 2023 fue de un 18.7 % y el proyectado a finales del año en curso será de un 19.0 %, también del PIB, indicando un aumento de 2.6 pp del PIB, más del doble al del ingreso, que fue de un 1.2 pp, indicadores que muestran el origen del déficit y endeudamiento público, que implica a su vez una carga fija para el pago del servicio de la deuda.
Los resultados fiscales son indicativos de la postura gubernamental y por consiguiente la responsable de su actuación, lo que sugiere, que debe ser la que cargue con el costo de una eventual reforma fiscal y no la de encubrirla, bajo el pretexto de que será para combatir la pobreza o cualquiera de los propósitos que se han anunciado, como el de lograr el grado de inversión para la economía dominicana.
En la dinámica de la ejecución de las finanzas públicas, los ingresos corrientes crecieron desde el 2019 al 2023 en un 60.8 %; en cambio, el gasto público se elevó en un 72.0 % y en lo relativo a la composición económica, el gasto corriente se mantiene en torno al 86.0 % y el de capital en un 14.0 % del gasto total; por su lado, el gasto social muestra una ligera degradación de 1.3 pp, al pasar de un 46.5 % a un 45.2 %, también para el periodo del 2019 al 2023.
Los referidos gastos muestran dos condiciones, la primera, que el gasto público ha perdido calidad, al disminuir la erogación social -indicativo de un menor gasto público inclusivo para favorecer a los sectores de menores ingresos- y, segundo, permanecer estático el gasto de capital, con nulo aumento en el valor agregado en la participación de la inversión pública que eleve la capacidad productiva, el patrimonio y la competitividad de la economía dominicana.
El panorama agregado de los números de las finanzas públicas, permiten acercarnos a aquellos indicadores que se asociación a la condición financiera de la sostenibilidad fiscal, tal es el caso del balance primario -que aunque es de carácter puntual-, puede ser indicativo de la calidad del desempeño fiscal, en efecto, previo a la pandemia el referido balance en el 2019 fue de RD$ 50,819 millones, pasando al cierre del año 2023 a RD$ 5,924 millones, para una importante disminución, que puede revelar el requerimiento de ajustes fiscales (disminución de gastos superfluos y de hormigas, como el de publicidad, combustibles, gasto de representación, viáticos, alquiler, etc. y, otros gastos, como los subsidios al sector eléctrico que muestra una notoria ineficiencia administrativa en las empresas distribuidoras, al tiempo de reducir la evasión y abordar el tema del gasto tributario), a fin de mantener la sostenibilidad fiscal.
Otro indicador vinculado a la sostenibilidad fiscal es el del déficit fiscal, en la presente administración se mantiene en un nivel sobre el registrado previo a la pandemia, en efecto, para el año 2019 era de una 2.3 % del PIB (RD$ 86,688 millones) y al finalizar el 2023 fue de un 3.1 % también del PIB (RD$ 207,415 millones) y un indicador similar se proyecta para el 2024. Una parte importante del déficit fiscal es atribuido a los malos resultados financieros en las distribuidoras eléctricas, que explican el 40.0 % del desbalance (@mercedesmacarr2).
Como resultado del desencaje fiscal, el sector público ha mantenido una política de endeudamiento, tanto para equilibrar el presupuesto, como para algunas inversiones y cumplimiento del pago del servicio de la deuda. Al medirse en función del saldo de la deuda, al cierre del año 2019 era de US$ 35,942.5 millones y a abril del 2024 de US$ 55,698.0 millones, para una incremento de US$ 19,755.5 millones; en contraposición, el indicador de la presión de la deuda -más relacionado con la sostenibilidad fiscal-, pasó de 40.4 % del PIB a 45.1 % del PIB, equivalente a un aumento de 4.7 pp; sin embargo, al considerar el fuerte endeudamiento público a causa de la COVID-19 y la caída de la economía, el referido indicador llegó a su punto máximo de un 56.6 % del PIB en el 2020, para luego ir descendiendo hasta situarse como el dato indicado para abril del año que transcurre.
La sostenibilidad fiscal dominicana, medida por el indicador de la presión de la deuda sobre el tamaño de la economía, muestra una mejoría significativa, que reduce la posibilidad de que las finanzas públicas entren en un estado de cesación de pagos de sus compromisos con los acreedores locales y extranjeros, mitigando los riesgos fiscales.
En la misma línea, la teoría nos dice que la presión que ejerce el pago de los intereses sobre los ingresos corrientes, constituye una amenaza para la sostenibilidad fiscal y el aumento de las vulnerabilidades de las finanzas públicas, afortunadamente, la presión de los intereses no se ha elevado para los años, 2019 al 2023, para el primero era de un 20.4 % y para el segundo de un 20.1 %. Respecto a la presión sobre el PIB, la variación es poco significativa, al pasar de un 2.95 % a un 3.1 %.
En adición al escenario interno de las finanzas públicas, con mira a la posibilidad o necesidad de una reforma fiscal, un componente importante a considerar es el de las reservas internacionales netas, especialmente, por la participación de la deuda externa dentro de la deuda pública del sector no financiero. Muy probablemente, la exposición a los riesgos con los que se tiene que enfrentar la economía, en cuanto a la participación de la deuda externa -dentro del total de la deuda-, frente a la interna, es mucho mayor. En los registros de la composición de la deuda, la de tipo externa ha ganado espacio, en desmedro de la interna, en particular, para el año 2019 la participación de la deuda externa era de un 65.1 % (US$ 23,383 millones), para luego situarse en un 70.0 % (US$ 39,001 millones) a abril de 2024.
La economía dominicana ha venido generando más ingresos en divisas, por los conceptos de exportaciones, remesas, turismo e inversión extranjera directa, en efecto, para el 2019 ingresó un monto de US$ 28,772 millones y para el 2023 se elevó a US$ 37,230 millones, aunque el dato ofrece buenas noticias, por el soporte que puede darle al pago de la deuda externa, alejando la posibilidad del impago y de mayores riesgos, la contraparte, el aumento de la deuda pública se ha acelerado en forma más intensa, al pasar en igual periodo de US$ 23,383 millones a US$ 38,854 millones, permitiendo a diciembre del 2023 cubrir hasta el 96.0 % del total adeudado, escenario solo hipotético, ante el hecho de que la economía dominicana no está obligada a pagar la totalidad del capital en un año. De considerar el pago del servicio de la deuda pública externa, las divisas generadas serían capaces de cubrirla 13 veces y de incluírsele las obligaciones internas, la cobertura seria de hasta 7 veces el valor de todo el servicio de la deuda pública del sector no financiero.
Si el análisis lo trasladamos a las reservas internacionales netas, se puede apreciar que estas pueden cubrir hasta el 488.0 % de los compromisos externos del año 2023 y de total del servicio de la deuda en un 261.0 %, de manera que, en cuanto a uno de los roles de las referidas reservas, la de poder cumplir con los compromisos de la deuda, la sostenibilidad fiscal estaría protegida.
Las reservas internacionales netas también están en capacidad de poder cubrir las importaciones trimestrales de la economía dominicana, basado en el año 2023, en donde las importaciones totales alcanzaron US$ 28,823 millones y el promedio trimestral de US$ 7,206 millones, el monto de las reservas casi la duplican, al alcanzar el 1.91 por cada dólar importado.
Un tercer criterio que se le tiene previsto a las reservas internacionales netas es la de poder respaldar a la base monetaria restringida de la economía, la que al 2023, asumiendo la conversión en dólares de la oferta monetaria que asciende a US$ 7,631 millones, indica que las indicadas reservas serian capaz de respaldar hasta en un 180.0 % de la masa monetaria.
Como se ha podido observar, las reservas internacionales de las que dispone el Estado, son capaces de atender y cubrir los tres roles que se les tiene reservado en la economía, razones que soportan que la sostenibilidad de la deuda y de otros componentes de la economía están garantizados, eliminando la exposición al riesgo y a eventuales choques externos inesperados.
Los resultados fiscales unido al desempeño de las reservas internacionales y también al comportamiento de la economía a abril interanual de 2024, que se sitúa en un 5.1 %, permiten emitir el juicio de que la economía dominicana tiene los fundamentos de la sostenibilidad fiscal y externa, que no la obliga a realizar una reforma fiscal, tanto así, que el riesgo soberano se ha reducido significativamente y en la actualidad se ubica en 2.1, cuando hace dos años, en el 2021 era de 3.6. Adicionalmente, el ámbito monetario ha logrado controlar la inflación, al registrar a mayo interanual de 2024 un 3.20 % y en el 2023 de un 3.57 %, ambos inferior a la meta del 4.0 %, permitiendo solidificar a la economía y restarle presión al manejo monetario, dándole más libertad para colaborar con otros objetivos macroeconómicos. Lo propio se puede afirmar de la estabilidad cambiaria, la que durante el año 2023 la depreciación fue moderada, al registrar un 2.1 %, un nivel muy inferior al proyectado originalmente que ascendió a un 4.0 %.
En los escenarios fiscal, monetario, cambiario, externo, la República Dominicana ha logrado avances significativos en materia económica y social, lo atestiguan las cifras oficiales de que la distribución del ingreso ha mejorado, al pasar el coeficiente de GINI de 0.419 en el 2019 a 0.378 en el 2023, indicativo de una menor concentración del ingreso y por el lado de la pobreza general monetaria, ha bajado de 25.8 % en el 2019 a 23.0 % en el 2023 y la economía crece interanual en un 5.1 %; de manera que, tomando como ciertos los referidos datos, aspirar a una reforma fiscal para combatir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso, no seria un prerrequisito obligado de la política pública ni tampoco es un imperativo, a no ser que la misma tenga carácter progresivo, se establezcan cambios en el gasto público para favorecer un gasto de naturaleza productiva y se le ponga un techo al endeudamiento, ambos con consecuencias legales para sus ejecutores.
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